重庆市耕地改造的现状和问题

目前，重庆正在实施“千万亩高标准农田”建设，目标是到2020 年建成1083 万亩高标准农田。

整个工程大致分成三个部分在齐头推进：一是由市国土房管局牵头实施的农田整治项目，二是由市农综办牵头实施的农业综合开发项目，三是由市发展改革委牵头实施的千亿斤粮食生产能力建设项目。再加上由市水利局牵头的农田灌溉工程，每年通过中央、市（省）、区县三级财政投入的建设资金约30 亿元左右。

尽管各部门在实施高标准农田建设时都考虑了耕地宜机化的技术要求，但是由于受各种主客观条件的限制，在具体项目实施过程中，宜机化的技术规范并不能够得到有效落实。截至2017 年，全市高标准农田建设已完成853 万亩，其中真正能够适宜机械化耕作的不到10%。这说明，按照现在的状况，经过这一轮高标准农田建设之后，重庆的耕地仍然基本上不能适应机械化作业的要求，进行第二轮大规模的耕地宜机化改造或将不可避免。

回过头来总结，导致这种结果的原因主要有以下几点：

第一，缺乏战略性的顶层设计。建设高标准农田所追求的战略层面上的目标是什么？应该是将重庆农业生产的基本土地条件改造成适合农业现代化生产作业要求的形态，以便于现代化技术和现代化生产手段的大规模普遍应用。如果建成后的所谓高标准农田依然只适宜于以人畜力或小微型机械为主的生产方式，就不能说它是成功的，就免不了还要再次进行改造。遗憾的是，在部署高标准农田建设时，是把按期完成任务设定成了最高目标，在实际工作中采取了低标准、归大堆的简单办法。

第二，具体的工程任务多元化。比如，农田整治项目包括了土地平整、水利配套、田间道路、绿化环保等任务，各项任务并没有在宜机化的目标下统一起来，土地整治的结果是宜机化程度很低。又如，农业综合开发项目包括了土地改良、道路渠系配套、农业科技推广、农旅结合等任务，而在实际操作中又本着缺啥补啥的原则，往往为满足当地农民的近期要求而舍弃了难度最大的耕地宜机化改造。再如，千亿斤粮食生产能力建设项目把重点放在田间道路水系建设、地力提升、机具库房等方面，基本不包括耕地宜机化改造的内容。(www.xing528.com)

由于以上项目都是从中央到地方垂直下达，不同部门确定的任务互不衔接，考核导向不一致，资金用途各有规定，虽然通过归大堆的方式将它们都纳入千万亩高标准农田建设计划之内，但实施下来花样百出，远远达不到农业机械化作业的要求。

第三，土地整治投入强度不够。根据几个部门的估算，农田整治项目的平均投入大约是旱地1000 元—1800 元每亩，水田是1600 元—1800 元每亩；农业综合开发项目平均每亩投入1500 元左右；千亿斤粮食生产能力建设项目的亩均投入也只有1500元。对于丘陵山区而言，这样的投入强度基本不可能实现规范化的耕地宜机化改造，所以也不能苛求长期搞“缺米之炊”的部门。

第四，土地承包经营权的困扰。农村实行土地承包，使得丘陵山区本来已经小块分散的耕地进一步碎片化，在重新确权发证之后，这种格局更加固化。耕地宜机化改造必然会遇到整合碎片化的承包地权，这是现实工作中不可避免的困难。在实践当中，一是先在已经流转了的地块上进行宜机化改造，二是通过村委会协调，经村民同意之后再实施耕地宜机化改造。但这些办法都是权宜之计，只是把涉及千家万户的土地承包权先悬置起来，矛盾并没有得到真正解决。

日韩实行的土地私有制是在协商一致的基础上各土地所有者将土地集中起来实施整治，整治后的土地在相关所有人之间按一定规则重新进行确权，有效地消除了土地权属对耕地宜机化改造的限制。国内的湖北省也有报道，有的地方也是通过对整治后的土地重新确定承包权的方式来处理这个问题。这些经验都值得重庆借鉴。

由于这一轮高标准农田建设的实际效果与机械化作业的技术要求相差甚远，在市农委主导下又搞了一个耕地宜机化改造示范工程，制订了相关技术标准和规范，在部分地区推行。目前已经完成了十多万亩的耕地宜机化改造。这种另起炉灶的办法也是无奈之举，其反映出的深层次问题是，对于重庆农业发展的基本路径选择至今仍未达成共识，因而也谈不上形成战略定力，导致实际工作中目标设置多元化，头痛医头脚痛医脚，资源分散，各行其是，农业生产基本条件的改善严重滞后于运用现代化技术的需要，成为乡村振兴的主要短板。