破解我国农地流转纠纷治理难题的政策启示

随着农地确权和三权分置制度的进一步落实，我国农地产权制度的重大改革将进一步深化。在产权制度变迁的过程中，产权主体增多、产权利益增加、产权纠纷也越来越复杂化，而产权变迁过程中利益主体的变化也将导致治理模式的深刻变革。基于上述研究结论，为了破解当下我国农地流转纠纷治理难题，本书分别从法治化、事前化、精细化和协同化四个维度提出相应的政策启示和建议。

第一，完善依法治理，推进农地流转纠纷治理法治化。建设社会主义法治中国，是建设社会主义现代化国家的重要目标之一。十八大报告提出坚持全面依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。那么落实到农地流转纠纷治理领域也同样需要坚持和完善依法治理。一是进一步完善农地流转政策制度和法律法规，为依法治理通过政策和制度基础；二是在治理实践之间中充分依据法律，按照法律程序依法治理；三是提升依法治理效率，改变公众“信访不信诉”的观念；四是推进法律宣传普及和法律救济，为农地流转纠纷中较为弱势的农民提供法律支持。

第二，提倡预防型治理，推进农地流转纠纷治理事前化。预防型治理指的是在治理的初始阶段有意识地构建预防措施的治理模式，保障后续治理过程的有效性和稳定性，避免事后治理造成的高成本或临时性行政施压导致的治理无序。^[1]已有研究表明我国的社会治理机制发生了从事后倒逼到事前预防的新转向；^[2]从财政支出也能够看出我国的社会治理趋势发生了从矛盾应对到矛盾预防的转变。^[3]预防治理的理论基础是风险社会理论和预防理论。^[4]上述分析表明，我们同样应当在农地的流转纠纷中提倡事前化的预防型治理。具体来说，一是创新农地确权制度，例如确权不确地、确权确股不确地等，为农地规模整合和规模经营提供基础，从制度设计杜绝纠纷的发生；二是做好地方和基层政府的农地流转交易平台，为农户和企业提供服务的同时，通过科学管理和市场化机制防范纠纷的发生；三是做好农地流转，特别是农户—企业间的大规模大宗土地流转项目的风险评估与防范，对于企业资质和实力进行有效考察，防范纠纷发生。(www.xing528.com)

第三，实施分类治理，推进农地流转纠纷治理精细化。分类治理的动因在于治理对象内部具有较大的差异化和异质性。而采取“一刀切”的治理方式和手段不能有效应对治理对象的多元化和异质性需要，也不符合当下治理精细化和精准化的要求。以往的研究者通过分类治理的思路，针对农民上访、^[5]精准扶贫、^[6]社区治理、^[7]社会组织^[8]等领域提出治理对策，因而我们也需要针对农地流转纠纷治理进行精细化的分类治理。具体来说，针对主体和利益的差异将农地流转纠纷治理区分为单一主体小利益纠纷、单一主体大利益纠纷、多主体大利益纠纷三种类型（多主体小利益纠纷现实生活中较少出现），其中单一主体小利益纠纷主要采取村委引导、自主治理模式；单一主体大利益纠纷则需要采取村委调解模式为主；多主体大利益纠纷的治理需要村委调解、政府介入以及法院诉讼等多种方式的复合治理。

第四，落实协同治理，推进农地流转纠纷治理协作化。协同治理机制指政府出于治理需要，通过发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道和参与平台，加强对社会的支持培育，并与社会一起,发挥社会在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用。^[9]例如，通过农民、村委、企业和政府的协同治理，通过构建承包地互换机制来破解农地流转中的纠纷；^[10]通过构建多元协商平台，促进村庄纠纷的有效治理。^[11]由于农地流转参与主体的多元化和利益的相对增加，我们也需要落实协同治理，促进农地流转纠纷的有效解决。具体来说，一是构建村级协商议事平台和协商议事机制，为农户层面的农地流转纠纷提供解决途径；二是建立村集体机动地，建立承包地互换机制，解决农地流转中的钉子户问题；三是地方及基层政府建立农地流转服务及协商平台，为农户、村委与企业之间搭建沟通和协商渠道，促进农地流转纠纷的有效治理。