不同制度时期农地流转纠纷的治理模式分析

农民进城与税费负担、税费改革与农地补贴、农地确权与三权分置等农村与农地制度的关键节点将农地流转及其纠纷治理划分为不同时期。而本书的研究表明，在不同制度时期农地流转纠纷的治理模式存在着较大的差异。

农民进城时期，农地流转纠纷治理的主要模式是自主治理。这一时期农地流转纠纷的自主治理模式具有如下特征：家庭联产承包制的实施使生产经营单位回归家庭，但生产经营单位的回归却没有带来土地价值的提升，在土地价值无法有效实现的背景下农民的自主治理就变成了解决流转纠纷的最核心方式。这集中反映在以下几个层面：（1）家庭联产承包制实施让农民变成了农业税及其他相关费用的直接责任人，赋税压力直接转化成农民的生存压力，并影响着他们从事农业生产的意愿；（2）打工潮的逐渐兴起促进了家庭收入来源的多元化，务工收入在农民家庭收入中的占比随之不断增加；（3）村民土地流转意愿日渐强烈，但赋税压力降低了土地价值，此阶段也未有相应的流转制度来保障和规范农民的流转权益，使得土地进入流转市场“自由”交易变得困难重重；（4）在土地价值较低的情况下，依靠私人关系进行流转便成为村民解决外出务工时土地耕种问题的必然选择，这是因为抛荒存在被村委会收回承包地的风险；（5）依靠私人关系进行流转的代耕成为这一阶段最主要的土地流转方式，流转对象主要为私人交际网中的亲友或其他熟人，流转规则则受到其他村落习惯的保护和约束；（6）代耕类似于帮忙，其中牵扯利益关系仅围绕发生流转关系的双方而展开，极少涉及多方利益和集体利益，所以较少发生复杂的流转纠纷，即使发生纠纷也能在双方的协商下迅速得到解决。

税费改革时期，农地流转纠纷治理的主要模式是村委治理。这一时期农地流转纠纷的村委治理模式的基本特征如下：在税负减免和惠农补贴广泛惠及农民的政策背景下，土地价值较之前阶段有了较大的提升，但流转关系也因此而产生了变化，使得村委会不得不成为流转纠纷最为主要的治理主体。就此来看，其表现为以下几个方面：（1）税费减免和惠农补贴使得从事农业生产不再无利可图，但“旧”的流转关系也随之发生了变化，并因此汇集成“新”的矛盾易爆点；（2）在各项惠农政策的激励下，村民之间的土地流转呈现出越来越商业化的特征，流转契约则朝着更加正式化的方向不断发展，但此前阶段流转契约的模糊性为矛盾的爆发埋下了伏笔；（3）由于各村普遍存在“回收”抛荒者土地的村规民约，所以“取消”抛荒者承包资格或者是将他们土地“转交”给他人代耕就成为了当地村委会的普遍做法，但税费减免和惠农补贴却打破了抛荒者、代耕者与村委会三者之间在此前阶段建立的默契，造成抛荒者对村委会“没收”承包资格以及代耕者对补贴仍由土地承包者享受的不满；（4）为了有效推动农业产业发展，当地不少村庄开始推动土地集中经营，由此形成了在村委会主导下的村民、合作社、流转大户等主体之间多元的流转关系，但流转契约不合理、土地使用方式随意以及集中经营效益低下等问题却极易引发牵扯利益广泛的流转纠纷；（5）在历史遗留问题的影响下，惠农补贴这一外在要素的注入使得流转双方之间的矛盾逐渐演化成了多方之间的纠纷，而村委会往往就是多种类型流转纠纷升级的关键推动者，即使村委会对流转纠纷并不负有绝对的责任，村干部也必须承担起疏导复杂矛盾的职责；（6）矛盾纠纷的复杂化、治理压力的攀升以及发展目标的驱动，迫使村委会成为本阶段流转纠纷治理的中心，而村干部对于治理规则的掌控能力也让他们更为适合肩负上述职责。(www.xing528.com)

表6- 1：不同制度时期农地流转纠纷的治理模式

三权分置时期，农地流转纠纷治理的主要模式是复合治理。这一时期农地流转纠纷的复合治理模式具有以下基本特征：在三权分置后，土地价值增加较快，农地流转纠纷治理更多地采取多元主体参与的复合治理模式。而复合治理是不同主体、不同行为、不同逻辑、不同观点针对农地流转纠纷治理状况在同一场域中的治理叠加态。不同主体具有不同的行为逻辑，具体而言，（1）农户的目标是土地收益，角色定位为被流转对象，其行动策略包括当钉子、敲竹杠和上访，其内在逻辑呈现为货币收益最大化的社会化小农样态；（2）规模经营主体中的土地股份合作社，其目标是土地整合和集体收益，其角色定位为行政型的经纪组织，其行动策略包括响应政策号召、村委主导、整合土地和对接规模经营主体，其内在的逻辑表现为成为农户、政府和市场衔接的纽带；（3）规模经营主体中的家庭农场即农业大户，其目标是营利和政策补助，其角色定位为内生规模经营者，其行动策略包括寻求国家政策补助、通过村委及土地股份合作社流转土地、自雇性劳动和雇佣本地工人，其内在逻辑是这些主体是内生性经济组织，要追求收益的最大化；（4）规模经营主体中的农业企业角色定位为外来规模经营主体，其目的是营利和政策补助，其行动策略包括招商引资进入、寻求地方政府支持、寻求国家政策补助、不与农户直接联系、通过村委会和土地合作社流转土地等，体现的内在逻辑是农业企业是外来型经济组织，追求最大化收益；（5）村两委的目标定位为行政化的自治组织，其目标在于完成任务，村两委的治理策略包括正式权威的日常运作、关系及人情的运用、寻求政府资源、向上甩锅避责，体现的逻辑是村两委体现了行政、谋利和保护的三重角色。（6）地方及基层政府角色定位为公共性治理主体，其目的在于基层社会的发展与稳定，其治理策略包括树旗子、盖盖子、拔钉子和开口子，具体指的是招商引资、建立产权交易服务平台、推进土地股份合作社政策、保障农户和公司双重利益、维持基层稳定等，这体现的逻辑是政绩激励和稳定约束及其相互影响。