地方及基层政府的治理战略优化

地方及基层政府的行为分析，主要可以从激励和约束两个维度展开。第一对于案例中的公安县政府和斑竹垱镇政府及其中的官员，他们受到的激励主要来自推动乡村产业兴旺和经济发展，进而实现政府的政绩，即政绩激励；而他们受到的约束则主要来自上级政府对基层政府在信访、稳定等领域的“一票否决”式的管理方式，即稳定约束。三权分置时期，在公安县推进农地规模流转经营的过程中，政绩激励和稳定约束两方面因素型塑着地方及基层政府的治理策略和行为逻辑。公安县三权分置时期，地方及基层政府对于农地流转纠纷的治理，在政绩激励和稳定约束两种逻辑的型塑下，呈现出树旗子、拔钉子、盖盖子和开口子四种主要行为策略。其中树旗子指的是通过招商引资引入知名企业发展乡村产业进而作为政府政绩；拔钉子指的是对农地规模流转经营中钉子户的有效治理；盖盖子指的是为了维护基层稳定的治理行为和策略；开口子则指的是利用低保、特困补助等其他公共资源来解决纠纷问题。

1.树旗子：引入知名企业作为政府政绩

基层政府树旗子的行为主要是在政绩激励的逻辑下产生的行为选择和治理策略。冯猛的研究表明围绕产业发展指标已形成了一套衡量政府官员政绩、上下级政府共同认可的制度安排与激励结构。^[39]曾红萍认为农地集中流转行为是地方政府主动追求政绩、争夺项目资源的产物。^[40]罗建平等的研究表明，土地流转中的基层政府面临政绩考核和农民生存的双重困境。^[41]刘扬、韩允的研究说明产业发展过程中，地方政府遵循政绩型逻辑。^[42]上述研究说明，基层政府行为被政绩激励逻辑显著影响，而通过引入资本下乡和企业进村促进乡村产业发展则是基层政府的普遍性选择。本书案例中的公安县政府就是这样做的，首先引入大公司、大企业参与农地规模流转经营。

像当初通威公司来我们这边承包流转土地，当时是镇政府想要搞政绩，通威公司和我们镇上的很多村庄都进行了接洽，但是好多村都没有谈成，不愿意流转承包。而且一开始不是通威，是正大公司来谈的，正大公司在这里的时候，不是盯着长河村的土地，而是长河村的土地平整项目，国家一亩地补1000元左右。长河村之前一个村就是900万，还是属于贫困村，土地平整项目的这900万不只是平整土地，还有道路，建沟渠等。通威主要就是奔这个土地平整项目来的，平整项目是交给通威来做，政府给钱，通威拿的是纯利润，也就是说这900万几乎都是入了他的腰包，他来这边刚好把国家的政策自己给享受了。最后通威公司也确实跟村委签了土地平整的项目合同，具体动工就是在2018年4月—5月，我们村主要是涉及了十组、十一组、十二组、十三组、十四组、十五组、十六组、十七组的农田进行改造平整。工程质量及要求：通威方必须严格按照高标准农田改造的标准要求施工，不误农时。如果不按照标准、时间按质、按时完成，造成贻误农时，影响施工进度、影响农业生产，一切后果由通威公司承担。但实际上，人家就是双方商量好了来挖虾池的。

——20190807长河村家庭农场 冯发营

第二，基层政府在通过树旗子、谋政绩的过程中，也积极承担起中间人、经纪人和服务者的角色。公安县政府积极构建县级产权交易（土地流转）服务平台，促进农地有序流转。

湖北省荆州市公安县斑竹垱镇农村产权交易公告

项目编号：421022112A18110001

根据公安县斑竹垱镇农村产权交易管理办法规定，受鸡公堤村土地股份合作社刘家荣委托，公安县斑竹垱镇农村产权交易（服务）中心决定对鸡公堤村标准虾稻种养项目进行交易，现将有关事项公告如下：

一、项目概况

本项目共1个标段，标段位置见草图。

标段1：标准虾稻池540亩（一亩667平方米)，共20个池子，水电路三通，流转期限10年，报名费0.00元，保证金54000.00元，

二、时间地点

1.报名时间及地点：2018年11月10日8时30分—2018年11月16日17时30分在斑竹垱镇农村产权交易服务中心报名。

2.交易时间及地点：2018年11月19日9时00分在斑竹垱镇农村产权交易服务中心交易。

三、标的咨询

即日起接受咨询，自行看样。联系人：刘家荣，联系电话：15571698332。

四、注意事项

1.报名时请携带身份证件原件及相关资料，须填写《湖北省农村产权交易意向流入方承诺书》。报名费及保证金缴至公安县斑竹垱镇农村集体三资委托代理专户（账户：82010000000698487,开户行：公安县农村商业银行斑竹垱支行）内，并注明缴款事由。报名费不予退还，保证金不计利息。

2.报名者请携带身份证件原件，报名费及保证金缴款凭证参加交易，未报名者不得进场参加交易。

3.报名结束后，如产生两个及以上符合条件的意向流入方，交易采用竞标方式；如只产生一个符合条件的意向流入方，由交易机构组织交易双方公开协商。

4.交易开始15分钟后，意向流入方未进场参加交易的，按弃权处理。

5.项目成交后，流入方的保证金抵缴成交款，未成交者退还保证金。

6.流入方须于交易结果公示结束后5个工作日内签订合同，否则保证金转为违约金，标段重新发包。

7.在项目交易过程中，如发现串标等违规行为，违规者的保证金不予退还。

8本公告在湖北省公安县产权交易中心网站（http:www.hbnczc.com/）/公安县农村产权交易信息平台、农村产权交易（服务）中心网站（http:GAX.hbnczc.com/）及村组同时发布。

报名联系人：肖永坤，联系电话：13972332180

公安县斑竹垱镇农村产权交易（服务）中心（盖章）

2018年11月9日

最后基层政府积极推动土地股份合作社政策在村庄中的落实，并对于运作效果较好的土地股份合作社积极总结经验，便于在行政区划内传播、学习与复制。例如基层政府对于长河村土地股份合作社的运行状况进行了分析、总结和提炼。

长河村共有18个自然组，农户1148户，人口4594人，劳动力2295人，耕地面积7901亩，其中水田面积4100亩，旱田3801亩，历年来无村集体经济收入，属于省级建档立卡贫困村，全村共有贫困户111户，贫困人口352人，计划于2018年实现村摘帽、户脱贫，为了确保2018年村摘帽户脱贫，村两委认真思考，想方设法加强产业调整，增强产业发展，在增加村级收入的同时，加大贫困户造血功能。

一、多措并举，层层宣传发动

加强农业产业结构调整是村级发展的必由之路。我村以大力发展产业为突破口，今年我村创办了土地股份合作社。在2016年流转土地220亩的基础上，2017年又连片流转了土地1800亩，截止到2017年底全村共流转耕地面积2020亩，占总承包地面积的近58%，涉及农户311户，1142人。为整村脱贫打下了良好的基础。

为加强合作社发展和管理，村集体先后组织合作社主要负责人、群众代表和村内带头能力强的村民外出参观、考察，学习外地产业发展的先进经验，通过对外招商，引进优质吊瓜种植产业，发展吊瓜种植80亩，辐射农户5户，大大提高了农户种植的信心。由于农田分布不均匀，土地也分散穿插，不便于统一布局和集中管理，给合作社的生产布局、稻田排灌、病虫防治、机械化作业等带来一定难度。我村根据各组实际情况，在10、11、12、13、14、15、16、17、18组整组推进连片流转，共流转土地1800亩，发展稻育共作。

在加大发展产业的同时，我村积极向上级争取土地流转的相关惠农政策，把粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、农资综合直补“四大补贴”直接发放到农户手中，农户种植激情越来越高，想要富起来的心情越来越浓厚。(www.xing528.com)

二、主动作为，打造优质合作社

今年以来，全村入股面积800多亩，同时村级利用扶贫项目入股40万元，通过土地股份合作社，村集体经济收入达到9万元，以扶贫项目结合三个合作社为村集体增加收入12万元，共计新增集体收入21万元，有效促进了村集体经济收入的增长。

通过三个合作社带动贫困户32户，流转入股面积210亩，使贫困户年增收196098元，户平增收6128元，带动就业人员76人次。

三、流转土地，发展特色产业

2017年全村共连片流转土地1203亩，通过村土地股份合作社承包给湖北海瑞水产养殖公司，将土地平整后进行虾稻连作，目前前期工程已全部结束，已进入设施配套安装阶段。利用扶贫项目资金140万元，清洗幸福库，为建设旅游乡镇奠定坚实的基础。

地方及基层政府的上述行为均是为了树旗子、为了获取政绩，是在政绩激励逻辑下的策略性行为。

2.拔钉子：治理规模流转经营中的钉子户

拔钉子指的是基层政府对于规模流转经营中一直不愿流转的钉子户的治理策略及其过程。与基层政府的拔钉子相对应的是农户的当钉子行为和钉子户概念。其中当钉子指的是农地规模流转中农户坚持不配合、不服从，不愿将自家土地流转出去的行为。当钉子可能会造成土地不能成片整合，进而导致规模流转失败。而钉子户则指的是那些不肯迁走的土地或房产拥有者，是一种不配合、不服从的社会抗争行为。^[43]

对于农地流转纠纷治理，耕地互换是重要的解决方案。例如，高璇等的研究表明，耕地互换需要考虑耕地优劣度，在自愿的条件下，农户可以对拥有相同或者相近优劣度分值的耕地进行互换。这样的互换可以在一定程度上实现耕地集中连片经营。^[44]汪吉庶等的研究认为，土地流转纠纷的根本原因在于土地投入存在的资产专用性问题限制了承包户退出流转的自由，但在现行土地制度与法律制度下，保障承包户自由退出权的“政治保护逻辑”与尊重投资者权益的“契约保护逻辑”又构成了难以调和的矛盾。而承包地互换机制能够在满足承包户退出流转自由的同时，保护投资者不会遭受专用性投资损失，成为应对土地流转纠纷的一种有效解决方案。^[45]

对于公安县规模流转经营的钉子户，基层政府也最主要采取了土地互换的治理策略。

我们车家垱村的几个村委出面，给村民做思想工作，他们先统一了之后，跟村代表小组开会，一级一级地动员，开会，确认愿意流转土地的就直接签合同，实在做工作做不通的，就把不愿意流转土地的人家的地和愿意流转的人的土地互相调整。然后村里把愿意被通威承包的人给我们种，这样互相调。土地调整倒好说，都是严格按照平方米来计算，需要多少平方米就给他多少平方米，不涉及其他的什么问题。车家垱村委负责村里土地集中对外流转的事，我们农户都算是在村委合作社里，但是有公司或者个人承包的话，村里才会组织农民们签合同，没有流转的人们连入社的合同也不用签的，反正就是一个手续问题。流转出去的人们是跟村里签合同，流转出去的本人签名，没有流转出去的就没签。他上次就是说流转的话，他这个田就是他先拿出来，然后就他先流转，我的不愿意流转就把田调到这边来了。向村委协调的话，不需要有第三方证明。

通威下来流转我们村的土地是分两次，2017年的时候流转过一批，当时签了一批合同，那是2017年底签的，后来2018年初没过多久，就又商量流转的事，然后2018年底又签了一批。当时2017年签流转的时候，我不同意流转，他们就天天来说，后来实在没办法了就说给调整，刚调整完，种了一季，2018年就又要流转，结果新划的那片流转地就又有我的地在里面，我还是坚持我的土地不流转，这样就又开始调整土地，又换。

——2019.08.09 车家垱普通村民 谢远坤

鸡公堤村进行划片的时候，都是采取本人自愿，涉及了60多户，有百分之九十是愿意流转的，或者最起码我们做几天工作就能流转成的，但是到现在为止，还有8户一直不愿意，没有卖。但是这不影响成片，村委已经将他们集并，然后把最好的田划给不愿意的农户，尤其是原来他们的地分配的本来就很边远的那种一起集并过来给他们好地，也能方便农户集中用水、用路这些基础设施。农户的设施也是我们村委一起给他做好的，划了整整一条，大约有50米长，400米宽，20多亩田，8户人家给一片，现在农户也比较满意。鸡公堤村这方面是最成功的。划片的时候基本上没有给村民做什么工作，因为现在外出劳动力比较多，家里都是老人，这些不愿意流转的8户人家都是50岁到60岁的，没有能力外出务工、有一两个孙子在本地上学需要他们照顾，但是他们时间又比较宽裕，自己也还能种些地，所以自己愿意种田。农村里种田的50多岁算是壮年的，有的70多岁还要种几亩田。

——2019.08.11 鸡公堤村委 刘帮付

上述两个案例都说明了基层政府通过村委会来实施耕地互换策略，治理规模流转中的钉子户，保障农地规模化整合成为可能，促进农地规模流转经营。进一步需要说明的是，拔钉子的治理策略更多的仍然是体现了政绩激励的行为逻辑。具体来说是基层政府通过治理规模流转经营中的钉子户，促进农地从细碎化向规模化整合转变，实现农地规模化流转和规模化经营，进而实现农地适度规模流转经营的国家政策在基层的有效落实，促进地方及基层政府政绩的实现。

3.盖盖子：以基层稳定为目标

那么地方及基层政府在农地流转及其纠纷治理的过程中是否只从政绩激励的逻辑来选择治理策略呢？答案是否定的，地方及基层政府不仅面临政绩激励，同样面临稳定的约束。在农地流转及其纠纷治理中，地方政府将基层稳定作为重要的治理目标。我们将地方及基层政府在农地流转及其纠纷治理过程中以基层维稳为目标的治理策略称之为盖盖子。

例如在将农户土地流转到土地股份合作社之中时，地方及基层政府要求：入社表格中的土地面积涉及流转补助，为了防止农户由于承包土地面积差距过大进而导致补助金额差别太大而可能引发的社会矛盾和上访行为，基层政府（财管所）要求村组中差别不大的按照实际确权面积填写，如果差距较大，则按照二轮延保面积乘以调整系数1.5（括号内注明实际确权面积），降低农户之间的入股土地面积差异，并按照括号外的调整后的面积提供补助。

入社填表须知

各位组长：

关于入社表格如何填写，根据与财管所领导张升学联系，按照规定要求，是要以红本土地确权证为准，但是就我村各组的情况不一，有的组人数相同，面积却大不一样，相差几亩。在享受政策待遇时，会引起群众公愤，造成上访，为规避这类情况发生，与财管所领导张升学沟通，有的组按照确权面积可以填写表格，就按此填写。2005年二轮延包面积相差较大，就按照2005年二轮土地延包面积乘以1.5核算填写，在括号里面注明红本本子确权面积，以括号外面的面积为准。

注意事项：组长在填写时，一定要注意按人面积差距不能较大，只能上下浮动几分田，相差太大，要做调整。

地方政府上述做法的重要原因在于将已经和可能发生的农地流转入社（村土地股份合作社）纠纷而形成的不稳定及上访等因素，通过加入系数调整，缩小农户差距，进而将矛盾消弭于无形。完成对于农地流转中可能纠纷的事前治理，实现对于基层矛盾的盖盖子，促进基层稳定的实现。

在流转的时候如果有农户不愿意流转的话就调地，而且基本上都同意调，不同意的村干部就去做工作，每天都要做到半夜。今年的通威还没有给合作社钱，农户就来找合作社要钱，人家说我本来是不流转的，是你整天给我们做工作让我们流转的，你要给我们钱。现在陈书记还在协调，通威公司是要每年的2月28日付款，今年到现在还没付。像现在这个没发流转费这个村民就有闹的，村委现在还在稳住村民，就是有个别性格不好的村民就打信访电话，这边就给他们做工作。村委去找县里负责那个招商引资的那个人，他们承诺说8月底给，他们也害怕这个事情爆发。真正负责的还是分管的这个人，县委书记可能会受一点点影响，但现在这个县长是今年刚调过来的，之前搞来虾稻的那个县长已经升官了。他做出了政绩走了，人家来给他擦屁股了，他现在到武昌哪个区当书记去了。村民打信访热线一般都是早上打或者下午3点左右，但是打了没用，东西反馈上去了没了下文了。当初确定跟通威合作谈这个价格和流转机制的时候，是村委先跟通威协商，然后给村民宣传的时候就直接宣传了，最后宣传的时候就跟村民讲了流转的费用，村民都同意了之后才与通威签合同。

昨天县政府办公室也来协调了，因为通威这个项目就是县里引进来的，然后是镇农办。这个就是负责的部门来搞的，像我们这个就是农办，就是县委副书记搞这一块的，他们那一块是没人管的嘛。就是说通威在这搞这个项目还是可以的，但现在就是他没有给老百姓钱。按原来计划是可以赚钱，有前景的，但实际运行过程中资金周转不过来了，它吃不下这么多地。这还是车家垱村这么多，还有双东那边有两千多亩的地，还是按一千平方米计算的，长河村那边也有。附近这些村的合作社被通威搞得后面都没钱了。不过政府也是好心，找一家来这样一了百了也方便。

——2019.08.07车家垱陈永忠

而当发生政府招商引资引入的知名企业通威与村两委及村土地股份合作社的合同执行纠纷时，农户不能按时、足额拿到农地流转补偿款时，县级政府和乡镇政府都非常重视，积极通过县政府的协调作用，促进问题的解决。防止因为农地流转中的合同执行问题损害村民利益进而可能形成的信访等不稳定因素，通过积极地“盖盖子”，将基层矛盾治理和消解掉，促进基层稳定的实现。

4.开口子：利用公共资源解决纠纷问题

地方及基层政府在对农地流转纠纷的治理中，还存在着开口子的治理方式和策略。部分农户在农地流转纠纷中，并非利益受损者或者不存在利益受损者，他们本着牟利的目的，借机生事，通过农地流转可能发生纠纷的机会，积极上访。此时，地方和基层政府基于稳定约束的治理逻辑，可能会采取将低保名额、特困补助等专项公共资源给予上访农户的方式来解决问题。本书将利用公共资源来解决农地流转纠纷问题的治理策略称之为开口子。

已有的研究表明，维稳属地责任制中，基层政府“责重权轻”的权责不匹配将会形成利用公共资源解决部门及官员政治风险的目标替代行为。^[46]而地方及基层政府在农地流转纠纷治理中的开口子策略，也正是由于地方及基层政府在科层体系中的权责不对等和不匹配，体现为基层政府责任重而权力轻。正如陈家建、赵阳所说，基层面临着资源少，被动接受任务设定，被动接受时间安排和被动接受检查考核的低治理权结构。^[47]地方及基层政府不得不挪借其他公共资源来解决作为中心任务的农地流转中产生的纠纷问题。

此外需要说明，被挪借的资源从何而来呢？我们借鉴已有框架进行分析。狄金华从项目承受主体是个体还是社区、项目受益的条件性是无条件还是有条件两方面因素将农村基层项目资源区分为四种理想类型，其中无条件的个体性项目经常作为乡镇干部与村干部进行利益置换的资源基础。^[48]而地方和基层政府通过开口子的策略治理农地流转纠纷问题时，被挪借的公共资源也正是无条件或低条件的针对个体或农户的公共资源，例如低保、特困补助等等。

农地流转纠纷治理中的开口子策略遵循稳定约束的逻辑，取得了一定的治理效果。但这种效果是短期的，并未形成长期化的机制。利用公共资源解决农地流转纠纷问题，将可能带来治理风险，例如，政策目标偏离，公共资源错配，治理通路阻塞和乡土价值观混乱。