村委会治理的有效策略

村两委是村庄治理中最为重要的公共性主体，承担着村庄治理的重大责任。从法律和制度意义来讲，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职责在于保障农村村民自治。^[24]但在村级治理实践中，村两委也成为基层政府的一条腿，面临着越来越行政化的倾向。例如，彭大鹏认为村民自治在其实际运行中产生了明显的行政化倾向，承担着大量不能给村民和社区带来直接收益的事务；^[25]王丽惠认为在城乡一体化的背景下，沿海发达地区开启了新一拨的村治改革，其基本取向是村级治理半行政化；^[26]高万芹的研究表明村级组织的行政化与村干部的职业化及村民参与缺失伴随而生；^[27]王海娟、胡守庚认为行政扩大化使得村干部职业化和村级治理规范化，增强了村级组织的行政能力。^[28]上述研究表明，村两委兼具了行政与自治的双重责任。

村干部是村两委的人员构成，村干部的角色和行为体现了村两委的组织目标和行动策略。学者们对村干部的角色及行为进行了较为深入的研究。例如，徐勇认为村干部具有国家代理人和村庄当家人的双重角色。^[29]吴毅认为村干部遭遇身处国家与农民夹缝之中的结构性两难，成为代理人与当家人双重角色都干不好的双重边缘者。^[30]付英认为村干部在征地补偿中具有三重角色：一是作为政府代理人尽量平稳地完成上级下达的征地任务；二是作为村民当家人与政府谈判，争取尽可能高的补偿标准；三是作为理性人，谋取个人利益最大化。^[31]肖龙分析了项目进村中村干部的角色及村庄治理形态，研究表明村庄资源禀赋与公众参与是影响和塑造村干部角色与行为的关键变量。在项目进村中,村干部角色在国家代理人与村庄当家人的制度角色定位中出现了变异或偏移，呈现出“撞钟型”“横暴型”“分利型”“协调型”干部四种行为类型，村庄治理也由此呈现为“沉默秩序”“普力夺秩序”“谋利秩序”和“多元治理秩序”四种治理型态。^[32]

上述关于村两委及村干部的角色和行为研究，为我们分析村两委在三权分置时期农地流转纠纷治理中的行为策略具有启发意义。从公安县的案例来看，我们认为村两委的治理策略主要包括正式权威的运作；关系及人情的运用；寻求政府资源；向上避责等四种主要策略。

1.正式权威的日常运作

村两委作为村庄治理的公共性主体，是国家法律规定的通过民主选举产生的法定自治组织。同时村两委还作为乡镇基层政府在村庄中的延伸，承担着推进国家政策执行和承担基层行政任务的职责。村两委是村庄中的制度化的、正式性的权威组织，而村干部则是村庄中的行政性权威。村两委和村干部作为正式权威的合法性来源包括：一是国家法律赋予的法定地位及制度合法性；二是村民民主选举赋予的程序合法性和内生合法性；三是承担政府行政任务和推进政策落地而带来的行政授权的行政合法性（合规性）。村两委和村干部的上述合法性带来其正式的权威性。而正式权威的日常运作是村两委公共治理中的重要策略。

长河村的土地流转面积水田有1686亩，旱地有100亩左右。长河村原来一共有7660亩，土地流转是从2017年的年尾，跟通威正式签流转协议是有两批，2017年10月签了一部分，2018年10月签了一部分。签协议的办法是，流转费必须提前一年支付，今年付下一年的，不然的话会承载风险，村里给对方是1.12元一平方米，水田相对贵一些，农户拿到的流转费是1000元一亩。中间的一毛多算是村委的管理费了，村里服务需要资金。

土地流转的路径是首先是开村组干部会，党员会，再就是村民代表会，还有户主会，层层传达精神，先宣传，再对上面安排的下达的任务完成，如果达不到预期目标，就必须耐心地通过多种途径，比如说开会沟通等多种途径，办成想办的事情，长河村干部有包组，到包的组到下面牵头开会，组长主持会议，然后宣传工作，如果说村民代表在会上提出异议的话，要耐心解释，一个组一般是60户左右。

当时长河村198户搞动员流转的时候，有将近一半是调整进来的。好多都是村委做的工作，村委跟村民把通威公司的后面的规划，远景说很大，村民累死累活，也只赚得到1000块钱，可是通过这样的途径，方方面面的工作，他们也都是勉强同意，上面叫村委做工作，必须做工作，通威公司要进场，如果不能按照规定的时间节点去完成的话，县乡会说村里工作不力，上一级是这样，村委是属于最基层最底层的，都是和老百姓牵头打交道的，工作是相当难的，其实最难的就是基层的，越是往上的工作就越好做一些。

——2019.08.10 长河村原书记 欧阳前灵

在上述案例中，村两委和村干部依托于正式权威的日常化运作机制，通过召开村组干部会议、村民代表会议、户主会议等日常化方法推进农地流转。

2.关系及人情的运用

当农户面临较大的利益或者预期利益受损严重时，村两委正式权威的日常化运作机制就难于发挥作用。这使得村两委及村干部需要从村庄内部发掘治理工具。村落是一个熟人社会，是人们“生于斯、长于斯”的共同体。^[33]而在村落共同体中，利用非正式的关系与人情，通过正式权力的非正式运作，^[34]将更有利于纠纷的解决、秩序的恢复和治理目标的达成。

关系及人情运用的基础在于两个主体之间具有相应的关系和人情。关系和人情的形成来源于长期的互动、交往和维系，并非“临时抱佛脚”式的工具性建构就可以得到。而村干部本身就是从村庄农户中民主选举产生的，他们是村落共同体的一员，生长于村落之中，对于村落中的人、事、物都非常熟悉，和大部分村民都沾亲带故。这也为村两委及村干部运用关系及人情机制解决农地流转纠纷问题提供了基础。

例如在农户范金星的农地流转纠纷案例中（案例18），村两委为了解决范金星不愿流转进而造成规模流转不成片可能导致项目流产的问题，找到了和范金星关系好的村干部进行劝说，并通过承包地的互换的方式避免其经济损失。人情关系的运用结合对其利益的保护和实现，能够较好地解决农地流转纠纷问题。

3.寻求政府资源

当涉及较大规模的利益纠纷或利益受损时，村两委一般会向基层政府寻求资源的支持。而大规模的纠纷或利益受损一般也是在地方政府主导推进项目或招商引资引入大企业的情况下才会发生。

长河村关于申请拨付土地流转金及补偿金的请示

县高标办：

在县委县政府发展产业的号召下，按照镇委镇政府打造“双水双绿”万亩养殖基地思路，长河村在2017年末2018年初，流转土地1284亩进行高标准项目建设，部分田块已经投入使用，产生收益。因项目建设区内涉及土地流转租金，房屋拆迁、树苗损毁、青苗损毁、迁坟、挖压占用事宜要进行补偿。现将应拨付资金明细如下：

应拨付给长河村土地流转金及相关补偿费用，总计1160748元。

其中：(www.xing528.com)

一、土地流转1284亩，单价747元，资金959148元；

二、青苗损毁312亩，单价300元，应补偿93600元；

三、风景树损毁4000株，单价10元，资金40000元；

四、房屋拆迁8户，面积710平方，单价70元，金额49700元；

五、迁坟28座，单价600元，资金16800元；

六、挖压鱼池1亩，单价1500元，资金1500元。

以上是须拨付村民的资金，特申请县高标办协调落实，恳请予以尽快拨付为谢!

特此请示！

斑竹垱镇长河村村民委员会

2018年11月3日

上述请示是长河村向公安县相关部门寻求资源支持。该项目是公安县引入知名企业通威公司后实施的，包括高标准农田水利建设项目和虾稻共养项目。而在土地流转、平整的过程中，房屋拆迁、树苗损毁、青苗损毁、迁坟、挖压占用等的补偿均需要通过政府来寻求补偿。地方政府才具有与大企业协商、议价和讨价还价的能力。单一的农户以及单个的村委并不能保证农户受损利益能够得到补偿。

4.向上避责

当遇到农户利益受损，而与村两委关系不大，并且村两委也难于解决的情况，它就可能会使用向上避责的行为策略。也就是说村两委可能会向上“甩锅”，将责任和错误都推向地方及基层政府。从理论上来讲，邓大才认为下级向上级避责是一种反向避责，而反向避责形成的根源在于中国集权体制下的上位决策者的“权力超载”和下位决策者的“责任超载”，其是权力—责任配置错位的结果，^[35]而权力与责任不匹配中“责重权轻”的下级将会采取避责等目标替代行为。^[36]倪星和王锐的研究表明，基层避责是指基层政府各管理主体采取诸多策略规避由其职位带来的直接责任和潜在责任，以避免自身利益受到损失。基层政府官员的行为发生了从邀功到避责的变化，^[37]而基层避责的原因在于权责分离导致的非系统性风险。^[38]在本书公安县的农地流转纠纷治理的案例中，村两委就运用了向上避责的行为策略。

长河村也是大同小异。村民本应该要享受到两年的土地流转费，却只享受到一年，长河村委是准备边做事边想办法。长河村没办法向通威公司那边要来钱了，只能通过别的途径，政策倾斜，村里通过别的项目有些资金后，再用这个钱去补村民的钱。比如这个项目不需要100万，只需要40或50万，那这剩下的就要去跟村民兑现了，老百姓的钱是必须给的，他们土地流转的钱是必须给的，不然村民就去上访了，上访是有道理的，村民的土地流转给通威公司，签合同的时候如何承诺，现在却要违约。现在情况是这样，比较复杂。通威是世界五百强的公司，其实看来跟皮包公司差不多。

县乡还是比较重视这个事情的，只是落实引进市场主体的初衷是好的，没有问题，想为劳动人民办事，但是这个市场主体经营不下去后，作为党委政府是很头疼的。通威作为一个子公司，出了这样的事情通威不可能不管，严格来讲，应该是县委县政府，起码的是，要与通威公司的总部面对面地把这个事情落实解决了进行协商。如果引起公愤，群访了，到时候就一发不可收拾了，公安县这边7个村，2万亩田，还有很多是已经挖成虾田了还没有承租出去，钱从哪里来？以后做出重大决定的时候必须三思而后行，发展是要发展的，但是必须有百分之百的把握，或者说是百分之九十的把握才能去做。

通威在村里做了很多工作，才一步一步签下了这么多协议，一步步跟通威达成了共识是县委县政府开会，动员各乡镇要积极响应，崛起各乡镇，县一级圈定了哪些乡镇要重点做那个虾稻联种工作，长河村是在这个里面的，上面要求的，县一级压镇一级，镇一级压村里，层层压。不知道给老百姓做了多少思想工作，老百姓就说村里瞎搞，说村委没有找一个很好很靠谱的市场主体来，主体没找好，村一级都对这个事情很头痛，长河村受的损失还算小的，老百姓是要怪村委的，当初是村委们苦口婆心地劝，现在又是这样的结果。应该是每一年的2月28号就要给村民兑现，今天都8月10号了，已经过去半年了，也是村民素质好，如果早知道通威这样，早就一级一级上报到市里了，早就去上访了，好多人还不知道情况。现在村民因为这个事情打热线和上访，还不是很多，光欧阳长灵知道的不下10件，他们上访是去县里或者镇里。

自从盘古开天地老百姓以来，几千年都是以耕作为主的，如果农民的田没有了靠什么生活？都是这种心态，农民担心自己的田回不来了，丧失劳动能力了，靠什么来生活。农民都有这样的顾虑，老百姓顾虑多，为了打消这种顾虑，这个项目做了之后，可以产生多少效益，就是进行这样的宣传之后，也有好大的阻力。

——2019.08.10 长河村原书记 欧阳前灵

上述案例材料中，长河村村两委正是运用了向上避责的行动策略。在农地流转中，地方政府招商引资引入的大企业通威公司，村两委相对于大企业议价和协商能力不足，只有县政府能与其平等对话。在其后的规模经营中，通威集团违反合约，未按时支付给农户土地流转费用。村两委解决不了问题，只能通过向乡镇、县级政府反映情况。并且在对农民的解释中，解释纠纷具体情况，并告知其缘由并非村委造成的，而是由于地方及基层政府监管不力造成的。这是一种向上的避责和甩锅，村委会在此时将自身放置到和农户同样的受害者的位置。