矛盾冲突升级：治理方式变革

随着公安县农地流转背后涉及的利益更为复杂化，流转纠纷所带来的主体间的冲突也更为尖锐，由此也使得治理过程与以往相比有了显著的变化。一般而言，治理过程指决策制定和博弈的过程，主要关注两方面的问题：一是人的因素对治理的影响，二是文化因素对治理的影响。^[33]就当地土地纠纷的治理过程而言，其主要是指流转双方及流转纠纷的调处者围绕纠纷而产生博弈并找到解决方案的过程。

在1989—2005年之间，因为流转冲突主要是一些涉及利益较小的轻微冲突，所以流转纠纷的治理仅围绕涉事双方而展开，治理过程通常只经过协商与找到解决方案两个步骤。与此不同的是，本阶段的流转纠纷较之以往呈现出了更为复杂的特征。如前文中多次提到的转包纠纷，其涉及的村民并不仅仅是流转双方，在某些情况下还会涉及转包户和抛荒户两个群体。在“收回”了抛荒村民土地承包权的村庄中，少数村民甚至会采取极端行为索要土地。可以说，流转过程中出现的变化加剧了主体间因流转纠纷而产生的博弈，并促使治理过程发生变化。从当地的实践来看，流转纠纷的治理又可以分为两种类型：其一，私人之间的流转纠纷；其二，广泛涉及村民利益的流转纠纷。两类纠纷虽然治理过程略有不同，但反映出的核心逻辑却基本相似。

与之前类似的是，私人之间的土地纠纷首先采取的治理步骤也是寻求私人关系网中具有权威的人士进行调解。不过，由于利益因素的影响，本阶段越来越多的村民开始跳过此步骤，并且直接寻求村委会的帮助，而对于私人之间的土地纠纷，村委会的介入程度却有所不同。如果冲突较为轻微，那么村委会一般只做简单的调解，促使双方握手言和便可。至于双方选择终止流转合约或者是重新订立契约，村委会基本不做干涉，仅让涉事双方在协商的基础上自主定夺。如果发生流转冲突的村民之间已经开始出现暴力冲突的趋势，那么村委会则会尽量避免纠纷，并积极寻找双方都能接受的折中方案。如果矛盾超出了村委会可以调解的范畴，那么村委会便会选择让村民向上级政府反映情况或者走法律途径的方式解决问题。例如，刘昌云与刘昌林因自留地流转而产生的纠纷就无法通过村委会调解的方式得以解决，最终两人只能对簿公堂。

“这个有纠纷的主要是找村委会。2006年之后，很多人都不再流转了，就把土地留给了自己的家里人种，有的进城不回来的人干脆就不要土地了，送给自己的兄弟种就完了。要说土地纠纷呢，很多，虽然是私人的事，不过起因还不是因为钱？国家补贴闹的占多数，你拿了补贴不种地，我还得给你交几百块钱的修路费。1年还凑合，2～3年谁能愿意。出了矛盾咋办？自己说不通了，就只能找村委会解决，村委会也不是什么事都能处理的。要是小摩擦村委会就让双方先协商，要是有动手打人的事了那就得找个解决办法了，这些都不行那就只能打官司了。”^[34](www.xing528.com)

可以说，随着流转纠纷涉及利益关系的复杂化，私人之间流转矛盾的调处已经不能通过简单的治理流程加以解决。在这背后反映出的逻辑是，国家的惠农补贴及其他相关政策对于土地流转关系的改变使得流转纠纷的治理越来越具有政治性。由此，对于广泛涉及流入户与流出户的流转纠纷的治理也无可避免地变得更为繁复，只不过在治理这类纠纷时村委会所采取的流程并不完全相同。一般而言，在“不出事逻辑”下大多数村庄并不会立刻想办法解决纠纷，而是想办法息事宁人或者是推卸责任。只有在流转纠纷影响村庄日常运转或者演变为集体上访时，村委会才会着手推进具体的解决方案。在此之后，针对不同的情况以流转双方的力量对比，村委会则会采取不同的解决方案，但主要举措通常都是满足其中一方的利益诉求或者是分化有意见的村民。同时，当地还常常存在村委会无法解决纠纷的现象，因而这又可能会产生新一轮的上访或者引发新的村庄公共危机。由此，对于土地流转纠纷的治理便陷入了一个循环，直至出现新的情况才能使纠纷得到彻底的解决。例如，2012年之前寿祠桥村经营转包土地的村民虽然得到了土地补贴，但是少数抛荒者却对此心存不满，并引发了他们与转包自己土地的村民之间小规模的纠纷冲突。这种情况直到该村大规模修建公路的进程放缓且转包村民放弃了对于惠农补贴的利益诉求后才有所扭转。

总体而言，在国家惠农政策及其他相关政策的影响下土地流转纠纷已经不仅仅是一个村民与另一个村民的私人事务，而是逐渐演变为村庄的公共事务。在这种背景下，土地流转纠纷的治理也越来越具有政治性，并呈现出与此前阶段完全不同的特征。不过，在流转纠纷的治理过程中依旧呈现出“非正式治理”的特点。也就是说，各村土地流转纠纷的治理只有大致相同的治理过程，而没有统一化和规范化的模式。以村委会的介入为时间点，此后的治理过程完全会依据各村所处理的流转纠纷情况而经历不同的治理过程。在非正式的流转纠纷治理中，不同利益诉求的村民、流转纠纷涉及的广度以及村内的权力结构形态都会影响纠纷治理中的博弈，使得流转纠纷的调处难以通过固定的流程得以解决。非固定的治理过程反映出的是治理的随机性，土地纠纷的治理也很难真正做到满足纠纷双方真实的利益诉求。因此，村委会在土地纠纷的治理中的作用常常只是平息愤怒或者是充当“和稀泥”的角色，而矛盾也只是被暂时抑制，并不是得到了有效的解决。