流转规则多元化：推动治理方式变迁

2006年之后，当地的土地流转进入了多规则竞争的阶段。著名学者张静认为，在乡村实践中至少有四种影响土地规则变动的要素，它们分别是国家政策、村干部决策、集体意愿和当事人约定。但是，在具体的情境中执行者身份、阐释公共需求能力、力量对比将决定哪种要素发挥主导作用。^[30]由此，土地纠纷的治理便常常呈现出动态性的特征，这与公安县的实际情况具有一定的相似性。就调查的情况来看，逐渐完备的土地流转制度并没有成为村民在土地流转中唯一采用的规则，而在惠农补贴出台、发展新集体经济的尝试以及村干部成为主要治理主体等背景下对于土地纠纷的治理方式也在发生着变化。

在1989—2005年之间，村民之间的流转主要以“熟人社会”的关系逻辑为内核的社会规范加以约束。虽然关系逻辑对于村民的约束具有弹性，但是此时并不存在其他能与其竞争的规则，由此流转纠纷出现时不破坏彼此原有的社会关系便成为第一原则。在这一原则的指导下，流转纠纷的调处一方面要依据村庄中的既有关系，另一方面则要将乡村社会中的人情世故纳入其中。因此，土地流转纠纷的治理只有一套可供使用的治理规则，表面灵活的治理规则也要受到许多不成文规定的限制。与此不同的是，本阶段由于多元规则的输入，土地流转纠纷的治理会依据不同的情况而采取不同的规则，在处理荒地转包纠纷时便是如此。一般而言，多数村庄的村委会在发生土地转包纠纷时并不会主动采取措施。如果只有1～2个转包了荒地的村民因为惠农补贴与土地承包者发生了纠纷，那么村委会便会要求双方按照国家的土地制度以及流转和补贴相关政策进行协商。然而，如果因为所发生的纠纷涉及村中多位村民，那么村委会则会将双方的力量对比纳入考量，之后再采取相应的治理措施。在寿祠桥的案例中，起初村委会并不想轻易地插手纠纷，但代耕村民的上访却迫使村委会必须及时处理纠纷，且在处理纠纷时必须把维护代耕者的利益作为优先考虑的要素。在治理纠纷的过程中，村干部实际上重新解读了国家的补贴政策，使得惠农补贴由土地承包者所有变成了由代耕者所有。

“要说2006—2013年之间啊，流转纠纷主要就是村干部处理，但是村干部怎么处理也没有一个固定的模式。比如转包纠纷，要是代耕农户不闹事，那么还是按照上面定的方法办，也就是把补贴直接打到承包农户的账上。这样好办啊，不用去看到底是谁种地，只要是地不荒着就行了，上面的也好操作。但是，要是有人闹事就不一样了，那得村委会出面去协调。怎么协调呢？我看也不是严格地按照国家政策来办，完全就是看哪边的要求比较迫切，还有就是村干部怎么操作。他们对这个政策怎么解读，用什么政策去说服村民，当事人愿不愿意听，这些事儿都能决定纠纷最后怎么解决。”^[31]

由以上叙述不难发现，此阶段对于纠纷的治理方式依旧具有很强的灵活性。不过，与之前不同的是，国家政策、土地制度、村庄惯习等都是可供村干部选择的治理规则，他们往往会视情况选择一种规则或者混合使用多种规则。同时，在治理纠纷时村干部也会根据情况适度解读规则，但他们的解读是否能得到双方的认同却与村干部及整个村委会的权威具有密切的相关性。换言之，如果整个村委会或是主要的村干部在村中地位并不是很高，那么他们的调解便无法起到作用。在极端的情况下，即使村干部已经尽量做到了公平，依旧会让涉事双方觉得他们没有照顾到自己的利益。(www.xing528.com)

除此以外，“地利共同体”的存在也改变着土地纠纷的治理方式。耿宇在研究村庄土地征收的过程中提出了“地利共同体”这一个概念，其意指由地方政府、村干部、村庄强势人物(主要是灰黑势力)联盟而成。“地利共同体”的存在使得村民与共同体内部成员形成隔阂，并进一步制造了村民与村民之间的疏离。^[32]就调查的情况来看，“地利共同体”也存在于本阶段部分发展新集体经济的村庄中。围绕发展新集体经济这一目标所形成的“地利共同体”，不仅分化了参与土地流转的村民，也使得共同体内部成员对于土地纠纷治理规则的掌控力变得更为强大。一方面，“地利共同体”掌握着对于土地制度及相关国家政策的解释权，并且具体负责相关事务的执行。另一方面，在“地利共同体”面前拥有相同顾虑的村民也被种种方式进行分化，从而在一定程度上缓解了土地流转纠纷集中爆发的可能性。

以永丰村为例，该村实际上有不少村民对于土地流转契约中的不合理规定、村干部代签合同以及自家耕地被改为硬化道路等诸多问题存在不满。但是，村民对此表现出的态度却有所不同。有部分村民因为相信基层政府及村委会而选择暂时不表达不满的情绪，还有村民则是因为500元的转包费而选择忽视上述问题，因此与村委会及合作社发生纠纷的只有少数村民。在合作社经营失败的村庄中，将土地流转出去的村民虽然也会与村委会和合作社发生矛盾，但“地利共同体”总能通过分而治之的方式逐渐平息村民的不满。不过，在掌控规则的村干部等强势治理主体面前，多数村民只是倾向于不再计较。因此，土地流转的纠纷并不是村委会及时化解了，而是被“地利共同体”暂时抑制了。如果有些村庄的村民自身利益受到了严重的损失，或者是感到自身受到了不公平的待遇，那么他们依旧会选择上访维权，并迫使村委会重新寻找解决方案。

综上所述，在多规则并存的背景下，具体选用哪些规则进行治理、规则由谁来选择、规则由谁来解释已经改变了此前阶段的治理方式。此前阶段，单一治理规则便可以实现有效治理基于的是土地价值的低下以及土地流转关系在社会关系中深度嵌入。与此相对，本阶段土地价值的恢复以及多元规则的输入却造成了单一治理规则的失效。因此，对于土地流转的纠纷便不能再通过以往的方式进行治理，多规则的并存也促使治理行为会因为多种要素的影响而产生完全不同的结果。同时，“地利共同体”的存在抑制了部分流转纠纷的发生，这在表面缓解了冲突的基础上也为矛盾的升级埋下了伏笔。