治理主体变更：利益关系的复杂化

如前所述，1989—2005年间当地虽然也经常会出现土地流转纠纷，但因为涉及的关系比较单一，所以往往只需要涉事双方进行简单协商便能够加以解决。与此不同的是，本阶段由于土地价值的恢复使得流转关系复杂化，而这又突出地反映在利益关系方面。一般而言，农税制度的改革伴随着乡村政权治理能力的弱化，由此也衍生出了基层治理中的“不出事逻辑”，其核心表现就是村干部等治理主体对于处理冲突性不强的公共问题态度的消极与怠慢。^[27]与此同时，税费改革后国家权力并不是从乡村社会单向度地撤出，而是一个有进有退的双向互动过程。^[28]不仅仅是国家权力，国家实际上还会通过各种农业政策补贴施加影响力，并且撬动着村民之间围绕土地流转而形成的利益关系，作为集体经济组织的村委会便因为利益关系的复杂化而不得不成为土地流转纠纷治理的主体。因此，当地就形成了一种特殊的现象，即村干部对于治理其他公共事务与治理土地流转纠纷之间态度的鲜明对比。

在1989—2005年之间，在土地价值低下的背景下，村干部只能是土地流转治理的配角，而这背后的核心原因便是土地价值的低下。低下的土地价值使得村民不愿意浪费过多的精力去处理土地流转纠纷，同时村民也不愿意因为微小的利益冲突而破坏乡村中原有的社会关系。但是，本阶段农业税的全面取消以及惠农补贴时代的到来，改变了村民之间围绕流转而产生的利益关系，特别是补贴由谁来领取更是成为一个矛盾的易爆点。由此，当地土地流转纠纷便出现与之前截然不同的两个特点：

一方面，土地流转自主治理模式开始失效，促使村委会成为本阶段最为主要的治理主体。以往因为土地经营收益较低，村民流转时更倾向于采取自主协商的治理方式，只有无法解决问题时才会找村干部出面调解。家中的长辈、在外取得成功的家族人员以及与流转双方关系均较好的朋友是最重要的治理主体，治理主体主要围绕村民的私人社会关系而产生。对于涉及利益关系较小的土地流转纠纷而言，村干部既没有介入的必要，涉事双方也不希望村干部轻易介入。与之前不同的是，此时因为惠农补贴的出现，土地价值被恢复到了正常水平，提留及相关费用的继续收取却常常打破村民之间在本阶段重新建立起来的平等交换关系。在利益的刺激下，不少纠纷并不能通过自主协商的方式解决，作为主要提留收取者的村委会，更是需要处理因为收取提留而产生的土地流转纠纷。与此同时，少数流转纠纷的扩大化也促使村委会在“不出事逻辑”下必须出面解决问题。

“2006年之后，好多土地流转纠纷都是因为钱的事。过去代耕都是给人家帮忙的，2006年之后就不是啦，越来越像是交易。要是不愿意给别人种，就留给自己家里人，很多人愿意这么干就是避免日后扯皮。订立个口头契约，说不算数就不算数了，跟没有签一样。那些留给家里种的就不说了，本身也不是为了赚钱，其他的就是为了赚钱。过去调解就是给个面子，你给我一个面子，我给你一个面子，大家各让一步就算了。但2006年之后大家都是为了赚钱，找熟人、亲戚、朋友什么的调解基本上很难解决问题，然后就只能找村委会出面摆平。还有的纠纷就是因为村委会引起的，比如搞那个公路建设什么的收几百块钱提留，人家真正种地的又拿不到补贴。那怎么办，协商不了也只能让村委会出面啊，毕竟制造了矛盾他们也有份不是。还有呢，村委会别的不干，公共设施建设和维持咱们村里的稳定还是需要的，纠纷解决不了不找他们咋办。”^[29](www.xing528.com)

另一方面，土地流转纠纷多因历史遗留问题而引起，迫使村委会成为本阶段最为主要的治理主体。在2006～2013年之间，土地流转纠纷中的一大类型便是荒地转包纠纷，而荒地转包往往又是在村委会的主导下完成。由此，村委会就需要承担因转包问题而引发冲突的责任。如寿祠桥代耕荒地的村民便因为无法拿到补贴而选择了上访。代耕村民上访之后，村委会出面要求抛荒者将领取的补贴给予代耕者，并要求他们承担需要支付的提留及其他相关费用的一半才最终化解了矛盾。可以说，即使村委会不对抛荒村民采取强硬措施，村委会也必须在代耕村民与抛荒村民之间进行调停。同时，部分“收回”了村民土地承包权的村庄更是要花费大量的精力安抚“失地”村民，以免他们采取更为极端的手段制造矛盾。

除了以上两个方面外，部分村庄推动新集体经济或者支持新集体经济发展的行为也让他们必须承担土地流转纠纷治理的职责。无论是流转环节、经营环节，还是经营失败后的土地恢复环节都需要村委会围绕土地流转进行协调，并及时采取措施调处矛盾或者抑制矛盾的爆发。如村民最为关心的土地恢复问题、合作社经营者与本村原本的农业经营专业户的竞争问题以及流转后收益的分成问题都是与多数村民利益相关的问题，因此它们也容易演化成村庄公共治理危机。在这种背景下，村委会对治理土地流转纠纷负有不可推卸的责任。

从以上的叙述不难发现，农税制度的改革改变了1989—2005年之间村民之间因土地流转而形成的利益关系，并使得私人社会关系对于利益关系的调节逐步失效。由此，土地流转纠纷不仅无法通过私下协商的方式加以治理，甚至还会逐步演变成影响村庄秩序稳定的公共问题。作为村民自治平台和村集体经济组织的村委会就是在这种背景下逐步变成了土地流转纠纷中最为主要的治理主体。