集中经营引发的纠纷问题分析

如前所述，当地在2006—2013年之间曾有些村庄尝试发展了土地集中经营的流转模式，这实际上可以理解为一种发展新型集体经营的探索。不过，由于历史遗留问题等种种原因使得许多合作经营并没有取得成功。同时，流转程序的不规范也使得土地流转存在诸多问题，永丰村便是其中的典型代表。

2010年前后，永丰村开始进行土地集中经营的探索，当时由村委会组织村民进行土地流转。但是，村委会跟村民并没有签订具有严谨法律效力的纸质契约。据村内村民介绍，当时村委会与村民签订的契约为村干部手写，对于流转双方权利与义务的规定也存在不对等的现象。如合同规定，如果由村委会带头成立的合作社违约只用赔偿村民当年租金的1倍，流转土地的村民违约却要支付给合作社当年租金的3倍作为补偿。与此同时，合约规定合作社获得土地之后只能种植玉米等粮食作物，但实际运营过程中合作社却种植了经营效益更高的果树。除此以外，合约签订环节同样存在不规范的现象。因为不少村民并不在家，所以村委会在取得他们同意流转的意向之后，便擅自找他人代签了合同。

“当时，那个合作社就是让他们流转土地，跟他们说一声同意了就让人代签了。代签的人都不是人家家里的人，也不是人家委托的人。大多数都是村干部去找的人，或者就是村干部直接代签的。跟村民说的是种植玉米，结果最后都种果树了。说种植玉米，村委会评估了一下，一亩地500块钱就差不多了。但是，后来种植果树可就不是那个价位了。我觉得没有按合同走就是不想给那么多钱。毕竟种植果树的利润可是种植玉米的好几倍，只给500块钱村民们怎么能愿意？”^[24]

实际上，签订合同的违规行为只是流转过程中所暴露出问题的冰山一角。为了加快合作社的发展，降低流转土地所带来的压力，村委会一般会劝说村民同意将惠农补贴交给合作社。也就是说，合作社只要支付了500元每亩的租金，村民应得补贴便归合作社所有。对于合作社领取补贴的问题，大多数村民都表达出反对的意见。村委会为了平息村民的不满，便许诺村民所得租金会随着合作社每年收入的增长而增长。但是，2013年之前当地多数合作社不仅没有实现盈利，还处于连年亏损的状态。如此一来，合作社不仅赚取了补贴，提高租金的承诺也没有兑现。在这种背景下，不少当初同意将土地交给合作社的村民便有了抵触的情绪，并引发了村民、村委会、合作社之间的流转纠纷。(www.xing528.com)

与此同时，村委会与村民约定的流转期限一般为15年，也有些村庄约定的期限在20～25年。在流转完成之后，由于合作社都计划长期经营，所以绝大部分合作社都对土地进行了整合，并破除了原本地块之间的分界线，甚至变更了土地的用途。但是，不少合作社的经营却在之后因失败而终结。这些合作社在结束经营之后，只将土地归还给了村民，并没有帮助村民恢复之前的地块状态。如此一来，村民取回自己耕地之后又必须重新丈量和重新确定四界，等于增加了额外的成本投入，而承包地块分散的状况更是增加了村民为此所需支付的成本。不仅如此，有些合作社还在村民的耕地上建造房屋，或者是为了生产方便而利用耕地建造了长达数百米可供机械通行的水泥路。在村民看来，这些举措都属于破坏自己耕地的行为，并造成了参与流转村民的不满。如果合作社还能一直维持经营，并且正常给付村民租金，那么大多数村民通常不会立刻表示反对。如果合作社因经营不善从而走向了终结，那么村民的不满便会被放大，这也造成了村民、村委会、合作社之间的紧张关系。

除此以外，集中经营还产生了合作社与农业经营专业户之间的矛盾。当时，部分村庄本身就存在一些农民经营专业户，如永丰村村民范金星在2008年左右流转的规模就已经接近了70亩，但永丰村推动农业合作社的举措却使得其成为“障碍”。如此一来，合作社的经营者便与范金星之间产生了“争夺”土地的竞争。据该村村民介绍，合作社的经营者为了流转动用村外关系撤掉了范金星组长一职，甚至还找来了黑社会成员威胁范放弃2006年之后流转来的土地。应指出的一点是，以上说法并没有得到村民的普遍认可，不过也能从侧面反映出合作社与农业经营专业户之间的“对立”。就调查的情况来看，当地部分村庄确实存在上述现象，不过多数村庄在发展合作社的过程中却有效地利用了农业经营专业户，并引导他们建立合作社等新型经营主体。当然，这种情况下农业经营专业户之间以及他们与村委会之间仍然会存在各种各样的矛盾，并常常演化为流转纠纷。

2005年《农村土地承包经营权管理办法》的出台标志着国家对于农民土地经营权流转全面规范的开始。在这种制度背景下，随着农村人口迁移向城市趋势的日益明显，以及家庭联产承包制对于农业发展作用的日益衰竭，集体有效实现形式的探索也在公安县悄然开始。徐勇教授认为，我国农村集体经济实现形式经历和正在经历“统”“分”“合”三个阶段，而农村集体经济的有效实现形式需要产权相叠、利益相关、要素相加、收益相享、治理相适、主体相信、政府相持、头人相带等条件。^[25]可以说，徐勇教授准确阐明了农村集体有效实现的条件。但是，当地村委会在操作过程中的不规范却造成了无法达成上述条件的现实情况，同时这一系列的不规范又集中体现在土地流转环节。如此一来，当地关于集体经济有效实现形式的探索不仅很难促进农业发展，还制造了不少土地流转纠纷。不过应该指出的一点是，因集体经营而产生的流转虽然是本阶段才出现的新现象，但流转问题的产生却受到了整体土地制度体系，特别是某些不健全制度安排的影响。如国家建立了土地流转相关制度，却并未对土地进行严格的确权，使得土地流转之间的权属关系仍存在难以界定的地方。因此，即使由村委会出面，土地流转仍然是在非正式的制度框架下运行的“非正式流转”。