荒地转包引发的土地纠纷

在第三章，本书介绍了1989—2005年之间当地不少村庄都出现了荒地，其中大部分荒地经过村干部与土地承包者本人确认之后，被“正式”放弃承包权。然而，2006年惠农补贴政策的实施却让很多当初放弃了自己土地的村民感到后悔。于是，有很多村民回到村委会索要土地，这也诱发了这一部分村民与村委会之间的紧张关系。

伴随着惠农补贴政策的是国家对于农村承包地的再次确权以及土地承包期的延长。因此，2005—2006年之间当地各村村委会必须对自愿放弃土地承包权的村民实行告知义务，并询问他们是否愿意承担继续放弃土地的后果。在得知惠农补贴政策之后，他们其中绝大多数的选择是索要回自己的土地，并企图重新与村委会确立承包关系。据调查，仅在长河村便有70～80户村民向村委会索要土地。不过，他们之前已经选择放弃了土地，所以此时土地的动态调整并不会把他们包含在内。在这种背景下，许多放弃了土地的村民便开始前往村委会闹事，并向村干部讨要说法。对此，当地村庄的一般做法是召开村民大会。如果村中绝大多数村民同意他们拿回土地，那么他们才有权拿回土地。但这也存在一个前提，那就是村委会不能收回已经正式转包给其他村民的土地。加之在土地动态调整的过程中，没有放弃土地的村民又或多或少额外分得了一部分土地，使得他们更不愿意让已经放弃了土地的村民重新获得承包地。由此，已经放弃了土地承包权的村民被排除到了享受补贴的大门之外，这进一步激化了他们与村委会的矛盾。

“2005年，当时搞确权，延长土地承包期，按照政策咱们村委会要询问一下他们的意愿，看看他们还是不是愿意放弃土地。听到有惠农政策很多人都回来要地了。要地是可以啊，但是我们村委会办事得有流程，不能说我愿意给他们就能拿，得召开全体村民大会，让大伙一起决定，大伙让给就能给。你想想谁会同意啊！那一段时间，天天有人来堵村委会的大门，我也不怕他们，当初是他们自己愿意放弃土地的，白纸黑字留的底。他们来闹，我就拿出来他们自己写的，自己签字的东西。很多人看到道理不在他们那一边了就开始打苦情牌，说自己的根在这里，没有土地了就没根了。这么闹也真是没有什么用，我对于他们要土地的事不反对，但还是那句话，得村民同意了才行。还有一点就是，已经转包出去的地村委会也不能要回来了，毕竟和转包户签的有正式的承包书。村里就那么点荒地和机动地，稍微一调整早就没了，村民哪个会退土地出来给他们？”^[19]

由于受到了种种限制，放弃土地承包权的村民基本没有了要回“自己”土地的希望。在向村委会索要无果之后，他们其中的大多数人选择彻底打消了此念头。但仍有极少数村民不断向村委会发难，他们中有人威胁村干部，有人会让自己在外人缘较广的亲戚出面帮忙，有人甚至还走上了上访之路。这些村民的举动着实给村委会制造了不小的麻烦，并给村庄秩序带来了不小的冲击。此外，还有一些村民会去找转包了他们土地的村民的麻烦。可以说，他们之所以这么做并不完全是为了要回土地，这其中还包含着泄愤的成分。(www.xing528.com)

与此同时，不仅是放弃了土地的村民才有不满情绪，部分转包了荒地的村民也对此存在诸多不满。这主要是因为，1989—2005年之间部分村庄在治理荒地时并没有彻底收回抛荒村民的承包权，这些村庄的村干部多是在经过土地承包者同意的情况下将土地交给了其他村民代耕。在2006年之后，这些抛荒村民的承包权被再次确认，且大多数人仍愿意保留之前的代耕关系。但这也存在一个前提，那就是土地的补贴归承包者所有，其他费用则继续由代耕者支付。此前土地的代耕者也要缴纳多种费用，因为没有惠农补贴的刺激，所以他们通常愿意接受这种现实。但是，此时这些帮助村委会治理荒地的村民不仅无法享受补贴，还因代耕土地面积较多而需要支付一笔额外的费用。尤其是一些村庄因大规模的公共设施建设的需要而开始不断向“拥有”土地的村民收取费用，致使村民整体缴纳的提留及其他相关费用呈下降的态势，个别年份却仍要支付300—500元。因此，代耕了较多村内荒地的村民便形成了土地承包者“白拿补贴”的想法，并将自己的怨气指向了村委会。与失去土地承包权的村民不同的是，代耕荒地较多的村民行动一般比较温和，主要是向村干部索要补贴或者是让村干部减免他们应承担的部分费用。不过，因为大多数村委会只是在代耕者和承包者之间搭桥，所以村委会并没有能力按照他们的要求办事。少数对抛荒村民采取了强硬措施的村委会则进一步刺激了其他村庄中没有拿到补贴的代耕村民。如此一来，他们中一部分选择了接受现实，另一部分则与村委会和抛荒村民发生了矛盾纠纷。

可以说，因荒地转包而引发的土地纠纷已不再是简单的土地流转纠纷，其背后涉及的关系也不仅是代耕者和流转者双方之间的关系。阿尔都塞曾提出，每个国家都有特定的制度结构和制度环境，这决定了这个国家某一具体制度安排和制度参与者的行为方式、策略选择和利益界定。^[20]单就土地流转制度而言，中国农地流转政策的重启过程则必须与该时期的农村土地制度改革背景相结合才能准确了解其重启背后的制度结构逻辑。^[21]这实际上说明，无论是单一的制度还是制度参与者的行为都无法脱离其背后复杂的制度结构进行探讨。因此，对于土地流转纠纷的研究同样离不开其背后的制度结构。