农地动态调整与农民种地意愿的关系研究

自1993年国家颁布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》之后，公安县便奉行了“增人不增地，减人不减地”的基本做法。也就是说，无论一户村民家中人口发生了怎么样的变化，其所承包土地的数量均保持不变。1998年新修正的《土地管理法》则更加强化了这一规定的约束力。因此，公安县各村很少大幅度调整土地，大多数村庄只会根据小部分村民的实际困难略微调整其承包土地的面积。

对于“增人不增地，减人不减地”的国家政策，不同学者拥有着不同的解释。有些学者看到了农村承包土地保持固定对于经济增长的有利性。如姚洋认为，土地每调整一次便会使土地单产下降1.5%。^[6]与之相对，有些学者则看到了政策背后所展现出的治理逻辑。如伦海波认为，“增人不增地、减人不减地”最深层的动因在于国家通过冻结村民委员会的因人口变化而调整土地的职能以期达到农村治理的目的。^[7]从当地实际情况来看，一方面这一做法被当地各村广泛实施是对国家政策的坚决贯彻，另一方面则反映出2005年之前村民对于土地无所谓的态度。从第三章的叙述可知，2005年之前即使当地普遍实施有“收回”承包地的村规民约，但部分村庄依旧存在大量的抛荒土地。当然，农民对土地的态度还可以从代耕现象的盛行中看出。在这种背景下，村民的收入大多来自于进城务工的收入，土地对于他们而言更多承担的是社会保障的功能。因此，大多数村民对于自家承包土地面积的固化并没有什么太大的意见。

“2005年之前，很多人都把土地当成个包袱，说是包袱吧又不能甩掉。土地毕竟是自己的财产啊。当然，也有那年前的，在城市里发展比较好的，不在乎土地的，这种也很多。但是，要重新分土地的现象咱村里面自1993年国家出了相关之后就很少了。从前，有些家庭比较困难的也会闹一闹，之后也有，但是在我看来是越来越少了，几乎是没有的。你说农业税加提留这么高，有几个愿意种地的收入少的自己都养不活。”^[8]

由以上叙述不难发现，低下的农业价值不仅影响了农民对于土地抛荒和土地流转的态度，也造成了农民对于土地调整无所谓的心态。不过，这种心态却在惠农补贴政策实施之后被改变了。在利益的刺激下部分村庄的农民开始要求调整土地，也就是按照当时家庭实际的人口数量重新分配村庄可耕地。据村民介绍，2006年前后有不少村民就因此而前去村委会闹事，还有村民在过年回家时直接向村委会索要农业补贴并质疑村干部办事不公。按照当时的国家政策，重新分配土地是不被允许的行为，同时也只有2005年6月30日之前出生的村民才有资格获取村庄土地。在这种背景下，有些村庄的村委会便开始尝试小范围地调整村庄土地，以期达到“公平”的目的。(www.xing528.com)

为了满足村民的诉求并达到国家政策的要求，当地村委会通常会严格按照政策规定，以2005年6月30日为时间节点，此后出生的村民一律不予考虑。在此基础上，土地调整的工作重点则在于按照家庭人口数补齐各家相应的土地，但给予各家补充的土地数量并不多，有些家庭如果人口数较少便不再进行调整。这主要是因为，调整土地以尊重之前分配的土地为第一原则，村委会仅能对村庄剩余的土地进行有限的调整。具体而言，各村重新分配的土地主要包括以下几种类型：其一，村庄机动地或其他集体土地。实行家庭联产承包制之后各村均保留有一些没有分配的土地，其目的就是为了应对日后村民因家庭经济困难或是家庭人口数量过多而需要另分土地的情况。因为这种“小调整”的现象在当地普遍存在，所以此时也有少数村民依此为借口要求调整土地。不过，各村的机动地和其他集体土地的数量并不多，调整的空间也相对有限。其二，村庄抛荒土地。如前所述，公安县有些村庄直至2005年末还因为管理问题而存在不少抛荒地。因此，这些村庄也会对抛荒土地进行重新分配，不过村委会必须再次确定土地的原承包者是否愿意放弃承包权。与第一次确认不同的是，因为2006年涉及惠农政策补贴的归属问题，所以村委会要重新询问原承包者的意愿，以免日后发生矛盾。其三，已经被村委会转包给他人的抛荒地。这部分土地本来也属于村庄的抛荒地，但它们因为被抛荒而被村委会转包给了其他村民。对于这种情况，村委会一般不会做过多干预，也不会试图要回已经转包的土地。但是，如果原承包者向村委会索要土地，且村庄中已经没有其他土地可用于承包，那么村干部便会在原承包者与转包者之间进行沟通，看转包者是否愿意“退回”土地。如果转包者不愿意“退回”，村委会并没有强行“收回”转包土地的权力，只能另想他法分配土地或者是劝原承包者放弃土地。应指出的一点是，当时有些村庄在转包土地时并没有“收回”承包者的承包权，只是促成了承包者与代耕者的流转关系。如此一来，这部分土地的承包权仍属于原承包者，不存在归属上的争议。

在调查中发现，2005年末到2006年初当地各村均进行了动态的土地调整，只是调整的幅度有所不同。有些村庄因为相对富裕，或者是抛荒行为比较少，所以要求按照家庭人口多分土地的村民也比较少。与之相对，有些村庄要求重新分配土地或者调整土地的现象则比较普遍，当地长河村便是如此。当时长河村以小组为单位重新调整了土地，但并不是每一个村民都能获得“额外”的土地。因此，时任村支书欧阳前灵便不得不挨家挨户地向没有如愿的村民解释具体的政策，以平息这些村民的不满。

可以说，农民要求重新分配土地或者调整土地的意愿与村民想要重新种地的意愿存在密切的关联。在惠农补贴政策的刺激下，不少农民重新回到了农村，并且重新开始从事农业生产。但是，农民想要得到补贴的意愿更多的是为了获取实际的利益，而不是真的对经营农业恢复了信心。在2006年之后，虽然部分村庄出现了返乡务农潮，但这并不是所有年龄阶段村民所普遍采取的行为。从调查的情况来看，返乡者大多数是年龄较大且在城市中收入不高的村民，他们本身也不会在城市中长期务工。这些年纪较大的村民甚至还会向帮忙代耕的村民要回了自己承包土地的经营权。除此以外，虽然有部分年轻力壮的村民也选择了回村务农，但其中多数只在家居住了两三年，之后便继续外出务工。与此相对，大多数人即使又获得了少量土地的承包权，也只是留给家中老人或亲戚耕种，而他们的核心目的还是为了获取补贴。由此可见，虽然农业税的减免和惠农政策的补贴促进了农民种地意愿的“复归”，但这种“复归”在年纪较大村民身上反映得更为明显，对于其他年龄阶段村民的作用则相对有限。不过必须指出的一点是，虽然村民种地意愿并没有得到明显的改观，但村民对于土地的态度却发生了重大的变化。因为惠农补贴的刺激，土地已经不再被视为一种“包袱”，这也对本阶段村民的土地流转行为产生了不小的影响。