非正式的土地流转制度：影响与发展趋势

学界相关研究表明，相关制度的不健全对于农村土地流转具有巨大的限制作用。一方面产权制度的不完整构成了对农村土地流转的第一层限制。如钱忠好提出，农地流转的障碍在于农地承包经营权产权残缺，增大了流转的交易成本。^[22]另一方面，土地流转相关制度的不健全则构成了对于农村土地流转的第二层限制。如王仲修认为，农村土地流转中存在的主要问题是流转合同不规范，由此产生土地流转中的违法、违规问题，阻碍农村土地流转的顺利进行^[23]。在1989—2005年之间，我国虽然已经开始着手完善农村土地流转方面的法律法规，但相关法规仍存在进一步完善的空间。这不仅包括了土地流转方面，还涵盖了农村产权制度方面。正因为如此，此阶段公安县土地的流转长期处于非正式的机制之下，形成了“非正式流转”的状态。

有学者认为，我国农村土地流转呈现出“非正式制度的嵌入性”，其意指“熟人社会”的关系网络制约着农地的流转。如此一来，我国农村土地的流转便呈现出以下特征：农本位和官本位思想使农民不愿流转自己的土地；风险厌恶心理使农民不敢流转自己的土地；以“差序格局”为基础的农村人际关系网络使农地流转失范。^[24]上述情况虽然在公安县经常出现，但农村社会的土地流转也反映出了其他特征。在2005年之前，当地的农地流转大多是一种市场外的行为，即土地流转主要发生在村民个人的关系圈内。同时，土地流转又较少受到现有法律的约束和限制，流转双方更愿意基于村落中的惯习来规约流转过程中彼此之间的关系。除此以外，当地农村土地流转关系还常常发生在“国家不在场”的情况下。也就是说，国家对于土地的流转存在引导和监管的空白，政府不会主动促进村民进行土地流转，也不会对土地流转双方的权利与义务关系进行规约。

如前所述，随着土地流转制度和务工潮的出现，1989-2005年之间代耕现象在当地变得越来越流行。在此过程中，当地土地的流转虽然有朝着正规化和市场化方向发展的趋势，但仍然受到许多乡村社会内部规则的制约。在1998年之前，村民并没有所谓的土地流转的概念，代耕也类似于传统时期的亲友之间的“帮忙”。此时，绝大多数村民选择的代耕对象通常就是自己的父母或者亲兄弟，不会超过近亲的范畴。既然代耕是一种帮忙的行为，那么彼此之间就不会存在严格的契约关系。要出门打工的村民，跟自己的亲戚说一声便可，双方对于代耕时具体的细节并不会做明确商讨。

以永丰村村民范金星为例，在分田到户时其一共分得四亩耕地，因为种种原因自己及家内主要劳动力无法外出打工。同时，范金星有四个兄弟，自己的兄弟则在1995之后陆续外出务工。由于范金星兄弟家的土地无人照料，于是便开始请其帮忙耕种。范金星的兄弟在委托其耕种时根本没有签订契约，甚至连口头约定也没有。据其介绍，当时兄弟们只请他帮忙代耕一下，其他事项则完全没有说明。范金星帮兄弟代耕的最初几年，每年兄弟们还会回来帮助其收割作物，收获后的收益则全部归兄弟所有。当然，兄弟们也会拿出一部分粮食补偿范金星付出的物力成本和人力成本。但是，具体给多少并不会提前商议，兄弟们可根据彼此的关系和当年的情况决定给付多少“酬劳”。在此阶段，土地税、提留及其他相关费用也由兄弟们自行缴纳，范金星并不用为其负责。由此可见，早期阶段的代耕虽然有土地流转的性质，但还不是完整意义上的土地流转。

随着务工收入的持续增加，范金星的兄弟们将自己的重心完全放到了外出务工上，而农业经营收益的持续降低让他们开始不再在乎农业生产。因此，范金星与兄弟们之间的代耕关系也发生了变化，但同样没有做出明确的约定。兄弟们仅在过年时与其说明：明年土地仍由其耕种，收益归其所有，但税负和其他成本也由他负责。此后，兄弟们便不再从事农业生产，范金星则也不用向兄弟支付租金。一般情况下，范金星仅须在收获时象征性地拿些粮食送给自己的兄弟便可。2000年之后，由于兄弟们已经开始常年在外务工，所以范金星就只在他们回家时给他们每人送一桶自己榨的芝麻油。可以说，代耕发展到此阶段已经凸显出了土地流转的一些特征，但仍不是一种规范性的流转。除了请求兄弟帮忙代耕，其他的利益关系仍以村民之间的关系为基准，并不做明确的规约。不过，在此过程中土地的经营权已经发生了实质性的流转。

由村民范金星案例不难发现，在20世纪90年代末至21世纪初的几年中，当地土地流转发展速度相对较快。范金星的案例正好涵盖了当地土地流转的第一阶段和第二阶段。据调查，与其情况类似的村民非常多，只是其中不少还停留在“帮忙”的阶段。例如荆蕾合作社管理人员胡开华便一直帮亲戚代耕土地，但是直到2005年土地的收益都归亲戚所有，而税负等相关费用也由其亲戚自行承担。相对于范金星的案例而言，这种情况仅是一种亲友之间的互帮互助，核心目的便是保证土地的承包权不被村集体收回。(www.xing528.com)

随着打工潮的快速发展，当地土地流转开始进入第三阶段，也就是村民请求代耕的对象已经从近亲扩展至远亲和同村民小组的阶段。这一阶段主要出现在2003之后，伴随着土地价值的进一步下降而兴起。在此阶段，由于村民所请的代耕对象已经与自己是血缘关系较远，甚至是没有血缘关系的人，所以订立的代耕规约的内容也更为详细。不过，双方基本上不会签订纸质契约，只是在口头上约定彼此的权利与义务。一般而言，此时村民与代耕对象协商的事项包括以下内容：其一，经营权是否发生转移。也就是说，村民不仅是请对方帮忙，还实质上是将土地交给对方经营。其二，在发生实质土地流转关系时，土地的实际经营者需要支付多少报酬。在2005年之前，多数情况下由土地的实际经营者负责农业税和其他相关费用。如果土地较为贫瘠，那么土地的实际经营者也可以只负责农业税，其他部分由土地承包者自行负责。其三，实际转出土地承包权的村民是否可以在结束长期外出务工后索要土地的经营权。通常情况下，只要实际转出土地承包权的村民结束了长期务工，那么其在第二年便能拿回自家土地的经营权。不过，有些村民如果结束务工的当年就想要回土地，那么土地的实际经营者也会将土地归还给对方。此时，实际经营者便不再承担当年土地的税负和其他相关费用，土地的承包者则要象征性地补贴其已经付出的经营成本。可以说，虽然第三阶段之后土地代耕时所订立的口头要约已经变得更加详细，但依旧不是一种正式的契约。双方只就经营权流转的相关事项做出规定，其他细节并不用明确说明。

“20世纪九十年代那些年国家税务和地方上收缴的各种费用太高，普通的粮棉种田交完税费之后根本挣不到多少钱，大家纷纷出去打工。在这样的情况下，我开始种他们的地，双方之间没有合同，只是口头协议，我只需要负责上交提留，不用支付任何费用或租金。没有说得那么正式。当时，我也是相当于在帮别人解决困难，他们都很领我的人情，所以很少有农户主动提出来要收回土地进行流转的。当然，如果真的有农户想要收回土地的情况，那就还，就算地里长着庄稼，我冯发营也会将土地完璧归赵。”^[25]

由以上叙述不难发现，第三阶段的代耕虽然扩大到了关系较远的村民之间，但仍带有帮忙的性质。只是因为彼此之间的关系较远，必须对一些具体的权利与义务关系做出说明。值得一提的是，这种约定并不具有太强的约束力，除了涉及税负及其他费用的缴纳问题之外其他细节均可以进行重新协商。换言之，只要协商后达成共识，先前的约定便会立即失效，如对于土地实际承包者具体要回土地的时间便能通过协商弹性决定。与此同时，此阶段随着土地抛荒面积的增加，村委会也开始在代耕中扮演起重要角色。如前所述，当地村委会可以收回抛荒土地并转包给其他村民经营。但是，实际操作过程中却很少有村干部会如此严格地执行。一般情况下，村干部会将抛荒土地交给不外出务工者代耕，村民冯发营2005年之前经营的多数土地便属于这种情况。在此过程中，多数村干部只负责牵线搭桥，对于双方如何协商他们并不会干涉，不过也有部分村庄的村干部会主导荒地的代耕流程。就调查的情况来看，当时多数发生于非亲缘关系村民间的代耕均属于这种形式。

在此之后的2005年，公安县的土地流转开始进入第四阶段，也就是流转双方开始以明确的纸质合同规定双方的权利与义务关系，其中最为核心的则是注明承包权的具体归属。当时村民刘昌云便与代耕者签订了纸质合约。由于刘昌云长期在外务工，因此便打算将土地交由村民刘力代耕。经过协商达成一致后，双方签订了纸质契约，并对以下内容做出了规定：其一，刘昌云所承包7亩土地由刘力代为耕种和管理。其二，刘力耕种刘昌云的承包地不须支付任何费用。其三，土地的承包权仍归刘昌云所有，刘昌云可以随时取回自己的土地。2005年前后出现的通过纸质合同明确约定的流转，预示着将口头要约书面化的趋势，其目的则在于加强对于双方权利与义务关系的约束力。在此阶段，由于农业税、提留及其相关费用已经出现了大幅度降低，因此契约中并不涉及相关事项的约定。这一阶段的土地流转与上一阶段相比也呈现出明显不同的特征：一方面，对土地承包权的具体归属做出明确的说明，并且规定承包者可以取回经营权的条件。另一方面，对于流转过程中的利益关系做出详细的规约。由此不难发现，此阶段的土地代耕已经具有了现代意义上土地流转的性质，开始产生脱离早期代耕时亲友间帮忙的属性。不过应当看到的是，即使签订了纸质合同，其具体内容仍与口头要约没有形成实质上的区别，只是更加明确地规约了相关事项。村民签订纸质合同，更多的是担心自家土地的承包权无法收回，而对于其他内容的约定则较为粗略。由此可见，第四阶段的土地流转已经在往正式化的方向发展，但仍有许多不规范和不正式的成分在其中。应指出的一点是，当时签订纸质契约还仅属于村民的个别行为，并不是非常普遍的现象。

总体而言，1989—2005年当地的土地流转仍处于发展的过程中，因此还存在许多不规范的成分。郜亮亮利用全国6省2000年和2008年的追踪调查数据对1200户村民的土地流转情况进行分析后认为，明显交易成本的存在造成了土地流转市场门槛的产生，由此造成了土地流转市场的不完善^[26]。就笔者对公安县调查的情况来看，2005年之前当地还未形成土地流转市场，村民之间的土地流转依旧局限在本村和本组之内。因此，村民对于土地流转的意识也比较模糊，流转双方的权利与义务关系更多是由社会规范加以约束。除此以外，此阶段的流转主要通过私人之间的关系网络加以运作，涉及者仅限于流出者和流入者。即使村干部常常在流出者与流入者之间牵线搭桥，他们对于流转关系的达成也起不到其他作用。