公安县农地流转纠纷案例分析

本书以湖北省荆州市公安县为研究对象。公安县位于湖北省中南部边缘，长江南岸，与三国古城荆州一桥相连，是江汉平原与洞庭湖平原的连接板块，素有“七省孔道”之称。全县国土面积2258平方公里，总人口107万人，辖16个乡镇。公安置县于汉高祖5年，时名孱陵县，汉建安14年，三国刘备立营油江口，取左公刘备安营扎寨之意，改孱陵为公安，公安县由此而得名。公安县是国家级粮、棉、油生产基地，全省生猪、水产大县。周边的“两湖”平原是我国重要的农产品基地。全县粮食常年总产55万吨以上，皮棉4万吨，油菜10万吨，粮、棉、油、水产、畜牧生产规模在全国居于领先地位。公安是百湖之县，河湖水系发达，长江岸线120公里，淡水资源丰富，港口岸线条件优越。公安县是百万人口大县，常年外出务工人员20万人，劳动力资源充足。^[72]

本书调查主要分为县级、乡镇级和村级三个层面进行，其中县级层面包括：搜集相关文件、县志，访谈相关部门领导，了解县级农地产权交易平台；乡镇层面的调查我们主要在斑竹垱镇进行，包括访谈相关乡镇领导干部、了解乡镇相关文件、了解乡镇农地产权交易平台运作情况等；村级层面的调查我们分别对双石桥村、寿祠桥村、车家垱村、长生观村、双东村、鸡公堤村、汴河村、苏家渡村等八个村庄进行，对农户、村干部、农业大户、家庭农场主、农业合作社、农业企业等农地流转中的主体进行深入访谈，了解不同制度时期农地流转的状况、农地流转纠纷状况以及农地流转纠纷治理状况。本书调查的八个案例村庄的基本状况如下表。

表1- 1：案例村庄基本情况^[73]

本书调查具体过程如下：本人及研究团队于2019年8月2日落脚湖北省荆州市公安县斑竹垱镇永丰村，从写田德村、田慧德以及几位热心友邻的交谈中，我们团队对永丰本村人口、土地规模、农业生产特征、合作社发展情况有了一个基本的认知，其中荆蕾专业合作社的土地流转已在本村成为最大规模并产生效益，但在其土地流转过程中，村民范xx在土地经营权的获取、流转致荒的土地利用问题上与荆蕾合作社产生了纠纷，并直接导致两次打架报警、私找黑恶打手帮架的事件。我们认为农地流转纠纷情况在案例乡镇存在，本书所选择的案例区域是合适的。

8月3日到8月6日的四天里，团队走访了永丰村荆蕾专业合作社负责人呙中海书记、双石桥村土地股份合作社、苏家渡村土地股份合作社、车家垱村土地股份合作社、寿祠桥村土地股份合作社，后于8月10日、11日分别走访了长河村土地股份合作社、鸡公堤村土地合作社，共计七个村级土地股份合作社，众多合作社的基本流转过程都是以村两委为中间主体，从农户手中统一全面流转土地，再从村主任为法定代表对外发包，而承包者以外界商企、本村大户、回乡创业的有志中年人为主，会有本镇或当地人异村承包的极个别情况，合作社的进展差距较大，发生纠纷越多的村明显在合作社成立之初时对承包者的辨别能力不足、经营管理不善；发生纠纷较少的村一方面村两委组织管理能力突出、一方面在机制建立之初就特别注重将机制政策向农户方面倾斜，比如鸡公堤村的承包者须预交每亩500元押金、土地流转公开运用县级土地流转中心、双石桥村将合作社发展分红及用工等收益或产生收益的部分用于帮扶贫困户或普通农户、苏家渡村将整块优良土地优先向本村承包者进行流转并给予管理费免减一年的优惠政策。(www.xing528.com)

走访发现除村委土地合作社受上级政府招商引资政策帮扶可以与外地商企签约之外，每个村庄都有不低于两个本村农业大户注册家庭农场。8月5日—9日、12日，我们分别走访了双石桥村刘贤兵、刘军吊瓜种植家庭农场，苏家渡村彭朝林蔬菜大棚家庭农场，长河村代耕代种大户冯发营家庭农场，寿祠桥村周行兵与陈进贸两个家庭农场，车家垱村刘远武瓜蒌种植家庭农场，鸡公堤村张刘种养合作社、张刘家庭农场，实际共计八个农户为主体的家庭农场。除了陈进贸南瓜种植家庭农场、刘远武栝楼种植家庭农场两家是返乡创业的有志中年并专营高投资、高利润的农作物之外，其他六个家庭农场均以传统粮棉油、瓜果蔬菜为主。同时，我们发现本村由原生代耕代种而形成的农业大户非常容易自发成长为家庭农场，且较易继续保持以粮棉油农业生产为主业、对本村普通农户和贫困户的劳动力有自发的倾斜性保护、在土地流转过程中更加自觉遵守协约规定、在土地使用过程中更加注重耕地地力保护、在农业生产上比较注重多种作物经营以分散生产投资风险。当然，这类农业大户也在较大程度上受到资金有限、精力有限、对国家政策把握不到位、对市场浮动把握不清等掣肘。

在为期三十天的调研过程中，研究团队先后采访了二十余户农户，整体来看，各村农户大规模外出打工是从2000年前后开始，土地流转程度不高，大部分土地都是各自种各自的土地，家里的老人和妻子等人负责耕作，很少有土地交换。农业税、村组提留等税费负担在九十年代中后期达到最高峰为四百元左右，到2003年开始交三级提留之后，三级提留款包括水利公共提留（防汛）、农田建设提留（清沟治水）、干部工资提留（组长工资），三级提留款的上缴是从2003年开始一直延续至今。到2006年取消农业税，有了农粮补贴之后，土地流转也没有太大的变动，在外面打工的人也没有回来，但是因外出打工而把土地留给别人家种的人家也开始获得一部分补偿，基本是一亩地给200块钱。2012-2013年，村级以及乡县官员开始组织村民，以土地流转的名义进行土地征收，当时将自家土地进行出租的大部分都是因为家里老人年纪大，没有劳动能力，年轻人在外工作不能耕种，才将土地以500元一亩旱地、1000元一亩水田的价格出租，土地的粮食补贴款以及其他土地增值收益权与农户再无关系，“现在种地的人的平均年龄都在五十岁以上，根本没有年轻人种地了”。

普通农户在土地流转过程中主要因流转费用不均等和不到位，土地利用不当而致荒、自身生活来源对土地的依赖性未消、对村委由服务性主体转身成为土地“主宰者”的不理解和不放心等问题而与村委发生冲突或纠纷，普通农户与承包经营者的冲突与纠纷中主要是因为外来商企对土地流转使用费用上缴不及时、高度机械化与集约化后对劳动力需求降低、对本村劳动力使用过程中的关系性倾斜引发其他农户不满。村委与承包主体之间的矛盾与纠纷主要集中在土地流转费用与管理费用、土地整理开发使用施工等问题上。在农户、村委、承包者的纠纷处理中，村委对农户表现为服务性、安抚性，村委对承包者表现为管理性、协调性，农户与承包者之间则呈现两极性状态，要么规避、要么冲突摩擦不断。乡镇政府的问题则主要表现为引导性与主导性交叉、优惠政策实施过程中区别对待、关键冲突调解无力、隐患性问题规避不及时等。