实现林地资源有效管理的措施

（一）林地管理概述

1.林地管理的主要内容

林地是开展林业生产必不可少的物质基础之一。

林地管理的主要目的是坚决遏制林地资源的非法流失，防止一切滥用林地现象的发生。县级以上林业主管部门负责对本行政区域内的林地进行管理和监督。林地管理的主要内容包括：

（1）基础管理。包括林地调查，林地统计，林权登记、发证、建档，法规制度建设等。

（2）权属管理。包括权属调查、权属变更、调查登记、调处权属争议等。

（3）开发利用监督。包括林地利用规划、计划、开发利用设计等的审查，占用征用林地管理及林地变化情况的检查监督等。

2.林地权属管理

林地权属管理是指各级林业主管部门依照国家法律、法规和政策，对森林、林木和林地的保护、利用、归属等实行组织、协调、控制、监督等活动，维护其所有者、使用者的合法权益，调整林地关系，合理利用林地资源。林地权属管理是林地管理的基础。

林地权属是指林地的所有权和使用权。《中华人民共和国民法通则》规定，财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。

根据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》等的有关规定，我国林地使用权有多种形式，主要为以下几种：一是国有林地由国有单位使用，该单位依法享有所使用的林地的占有、使用、收益和部分处分的权利，但不拥有所有权；二是国有林地，由集体以合法的形式取得使用权，如采取联营、承包、租赁等形式获得林地的使用权；三是集体林地由国有林业单位使用，该单位没有所有权，但依法拥有使用权；四是公民、法人或其他经济组织以承包、租赁、转让等形式依法获得国有或集体所有林地的使用权，但不拥有所有权。随着改革开放的深入和林地利用形式的多样化，林地使用权形式也将趋向多样化。

3.林地权属保护

林权证是依法经人民政府登记核发，由权利人持有的确认森林、林木和林地所有权或使用权的法律凭证。林权证式样由国务院林业行政主管部门统一规定。林权证中详细记载了地块范围、面积、林木蓄积量等山场情况和森林资源状况，明确了林地所有权或者使用权的拥有者、地上森林或林木所有者、地上森林或林木使用者等权属内容。当权属中任何一项内容发生变更时，需要依法及时办理变更登记手续。县级以上人民政府颁发的林权证，不仅是森林、林木权属的法律凭证，而且也是林地权属的有效法律凭证。

（1）林权登记发证的条件和依据。根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国土地管理法》以及其他有关法律、法规的规定，县级以上人民政府林业行政主管部门应当做好本行政区域内国家所有、集体所有的林地和个人使用的林地的清查、登记、统计工作，对符合条件的，报同级人民政府审查批准，核发林权证。

林权登记发证分初始登记、变更登记和注销登记三种。

（2）林权登记发证的工作程序。申请办理林权证的一般程序是，由使用者向县级以上林业主管部门提出登记申请，由该级人民政府登记造册，核发证书。林权登记发证程序如下：

申请登记→外业勘验→出榜公示→成图、签字、盖章→发放林权证→统计汇总、总结、上报。

《中华人民共和国森林法实施条例》和《林木和林地权属登记管理办法》分别根据不同的情况，对使用国有林地、集体林地以及单位和个人所有的林地的登记发证程序做了明确的规定。

县级以上林业主管部门（登记机关）应当配备专（兼）职人员和必要的设施，建立林权登记档案。

林权登记档案应当包括下列主要材料：申请材料、林权登记台账、异议材料、登记机关的调查材料和审查意见以及其他有关图表数据资料等文件。

登记机关应当公开登记档案，并接受公众查询。

省级林业主管部门（登记机关）应当将当年林权证核发、换发、变更等登记情况统计汇总，并于次年1月份报国务院林业主管部门。

（二）林地保护和开发利用管理

根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国土地管理法》以及国家其他有关法律、法规的规定，各级人民政府要把林地保护、管理作为重要职责，全面规划、加强保护、严格管理，禁止乱占、滥用和其他破坏林地的行为。

1.林地保护和开发利用管理的内容

林地的保护和开发利用管理，应当坚持土地管理部门统一管理和林业行政主管部门专业管理相结合的原则。县级以上人民政府应当将林地保护利用规划纳入土地利用总体规划中。

县级以上人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内林地规划、建设、保护、利用的管理和监督工作。林地保护和利用管理的主要内容包括：第一，进行林地的调查、统计、监测，建立林地地籍档案；第二，编制林地建设、保护、利用规划和年度计划；第三，承办林地权属变更登记工作；第四，办理占用、征用林地的审核手续，监督占用、征用林地各项补偿费的支付；第五，查处非法侵占、破坏和违法使用林地的行政案件；第六，依照人民政府确定的职责，调处林地权属争议；第七，宣传林地保护管理的法律、法规和政策。

林业行政主管部门应当将林地清查登记情况抄送同级土地行政主管部门和农业行政主管部门。林业、土地、农业、水利、环保、建设、地矿、交通、铁道等有关部门应当依照各自的职责分工，相互配合，共同做好林地保护、管理工作。

2.林地保护和开发利用管理

林地资源是扩大森林资源、增加森林复被率的物质基础，编制林地利用规划，加强林地利用管理是林业经营工作中非常重要的内容。

林地保护和开发利用规划，应与土地利用总体规划和林业发展长远规划相协调。林地建设、保护、利用规划由林业行政主管部门组织编制，并征得同级土地行政主管部门同意，纳入土地利用总体规划，经依法批准后实施，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府林业行政主管部门备案。林地保护和开发利用规划，未经原批准机关同意，不得变更。使用林地的单位和个人，必须严格按照林地保护和开发利用规划确定的用途使用林地。

禁止在未成林造林地、幼林地和封山育林区内放牧、砍柴、狩猎和从事非林业的其他生产经营活动。严禁在25°以上陡坡林地开垦种植农作物，已开垦的，应限期退耕还林。

临时使用林地进行勘测、修筑设施、采石、采矿、取土、取沙等活动的单位和个人，应当采取保护林地措施，不得造成滑坡、塌陷、水土流失，不得损毁批准用地范围以外的林地及其附着物。

使用林地的单位和个人，不得擅自将林地用于非林业生产经营活动。确需改变林地用途的，必须依法办理报批手续。联合开发林地的，必须以合同或协议的方式依法确定林地保护和开发利用的权利和义务。

林业主管部门应当加强对林地开发利用的指导、监督和服务。

国有林场和苗圃、自然保护区、森林公园等使用的国有林地，改变其隶属关系的，须经省人民政府林业行政主管部门同意，报省人民政府批准；属于国家级自然保护区的，由省人民政府报国务院批准。

用材林、经济林、薪炭林的林地使用权，用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权，以及国家规定的其他林地的使用权，可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。

（三）林地流转管理

林地流转是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，林地所有者或使用者将林地使用权按一定的程序，通过招标、拍卖、协议等方式，有偿或无偿转让给公民、法人及其他组织的经济行为。

1.林地流转的范围

根据《中华人民共和国森林法》的规定，林地使用权依法转让的范围包括：用材林、经济林、薪炭林和竹林的林地使用权，用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权，宜林地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩等）的使用权。(www.xing528.com)

防护林、特种用途林的林地使用权不得转让，林地权属不清或有争议的林地也不得转让，不得将林地转为非林地。需要说明的是，林地转让的是使用权，林地所有权不得转让。

2.林地流转的形式

林地流转的形式多种多样，主要有竞价拍卖、招标、协议方式等。

3.林地流转的条件

林地流转应具备以下条件：一是林地权属没有争议，二是有关部门同意林地流转的文件，三是林地转让双方同意转让。

4.林地流转需要提供的材料

申请林地转让应提供下列材料：林地类型、坐落位置、四至界址、面积及地形图；现有林木状况，包括林种、树种、林龄、蓄积量等；基础设施和其他附着物现状；意向书及森林资源管理责任书；林权证；其他应当提供的材料。

5.林地流转的程序

由于林地流转形式的不同，林地流转的程序也有所差别，常见的林地流转程序是：

林地招标流转的操作程序：转让申请→审核→明晰产权→制订方案→资产评估→确定底价、公开招标→签订合同→办理林权变更登记手续。

林地拍卖的操作程序：转让申请→审核→对拟卖林地向社会公告→对买卖人进行资格审查登记→对林地资产进行评估及勘界→现场拍卖、公开竞标→交清钱款、签订合同→办理林权变更登记手续。

协议转让的操作程序：转让申请→审核→转让双方签订转让合同→付费并办理林权变更登记手续。

国有林地的转让不得采取协议的方式，集体林地的转让需经集体经济组织代表会议或村民代表会议讨论通过。

以林地作为合资、合作条件的，合资、合作各方依法签订合同后，到林地所在地的县级以上林业主管部门办理备案手续，但不需办理林地（林木）权属变更登记手续。

国有林地的转让，必须报县级以上林业主管部门审核后，由省级林业主管部门批准。

在林地流转过程中，要处理好林地所有者和经营者，国家、集体和个人的利益关系，各级林业主管部门要适时对森林经营者的经营活动进行规范化、科学化的管理和指导。

林地流转过程中的所有手续一定要规范，特别是流转合同。流转合同一般应包括流转双方单位（姓名）及地址，流转林地的土地分类、面积、地点及四至（附万分之一图面材料），流转的期限和起止日期，流转的用途，流转价款及支付方式，双方当事人的权利、义务和违约责任等。流转合同应当经过公证机关公证。

（四）占用、征用林地管理

1.占用、征用林地的概念

占用林地是指国有企事业单位、机关、团体、部队等单位因勘查、开采矿藏和各项建设工程的需要，依法使用国家所有的林地。占用林地有两个特征；一是林地的所有权没有改变，仍归国家所有；二是林地的使用权发生改变，归依法占用林地的单位享有。

征用林地是指国有企事业单位、机关、团体、部队等单位因勘查、开采矿藏和各项建设工程的需要，依法使用集体所有或个人使用的林地并给予补偿。征用林地也有两个特征：一是林地的所有权发生改变，原为集体所有，经征用后变为国家所有；二是林地的使用权依法改变为征用林地的单位享有。

2.占用、征用林地的条件

占用、征用林地必须具备下列条件。

第一，建设项目通过了具有评审鉴定资质的评审单位或有关专家组成的评审团的可行性研究和论证。

第二，建设项目必须经过国务院主管部门或者县级以上地方人民政府批准。

第三，由具备森林资源资产评估资格的单位对林地、林木价值进行了评估或鉴定。

第四，用地单位与被占用、征用林地单位签订了占用、征用林地协议。

3.占用、征用林地须提交的文件材料

申请占用、征用林地的单位或个人，须提供下列文件材料。

第一，国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按国家基本建设程序批准的设计任务书或其他批准文件。

第二，用地单位的申请。

第三，所占用、征用林地的权属证明材料。

第四，被占用、征用林地平面图，林木等地面附着物调查清单。

第五，占用、征用林地项目设计书和按规定交纳林地、林木补偿费，森林植被恢复费协议书。

第六，需采伐林木的，还应提交采伐林木书面申请和采伐作业设计文件等。

4.占用、征用林地的审批程序

根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，勘查、开采矿藏和修筑道路、水利、电力、通信等工程，需要占用或者征用林地的，用地单位必须依法按程序审批。

占用、征用林地的办理手续基本相同。占用、征用林地的审批程序：申请→审核→收费→审查批准。

5.占用、征用林地的补偿

经批准占用、征用林地的，按规定对占用、征用林地征收各项补偿费用，用于造林营林、恢复植被、补偿损失，保护林地和维护森林经营单位合法权益。根据有关法律、法规的规定，凡是占用、征用林地的，用地单位应按规定支付林地补偿费、林木及其他地上附着物补偿费、森林植被恢复费、安置补助费、占用或征用林地资源保护费等费用。因情况不同，补偿的范围、标准、办法也不同，具体征收办法和标准由各省、自治区、直辖市规定。所收取的各项补偿费用，除规定付给个人的那部分以外，剩余全部纳入林业主管部门和森林经营单位的造林营林资金，专门用于造林营林、恢复森林植被。