如何确保土地制度改革的底线不被突破？

要防范农村土地制度改革可能带来的负面影响和潜在风险，最关键的是要坚持土地制度改革的底线，即坚持土地公有制、坚持保护耕地红线、坚持农民利益不受损。

第一，要守住农村土地农民集体所有的底线。我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”《物权法》第五十九条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”可见，农村土地归农民集体所有，是国家基本制度的重要组成部分。从实践层面看，农村集体所有的产权边界是清晰的，即本集体经济成员所有。非本集体经济组织成员，不能享有该农村集体所有的一切土地权利。土地产权私有和土地产权公有，这是两种完全不同的产权形态。集体所有权主体的明确性不能以私人所有权的明确性为判断标准。我国已经明确了集体所有权的主体是本集体成员，因此，只要明确了特定的农民集体的集体成员资格，明确了成员集体的团体性及其形式，明确了集体所有权行使中的集体组织与集体成员的权利义务和行为规则，就明确了集体所有权的主体（韩松，2010）。要防止借用农村土地制度改革，以土地产权不明晰为由，推进土地私有化的行为。从历史和国际上土地制度改革失败的教训看，坚持农村土地的农民集体所有，是保障全体农民土地权益的根本和前提。

第二，要守住耕地红线不突破的底线。土地是农业之本，耕地是粮食生产的命根子，要确保国家粮食安全，首先就要守住耕地红线，保证耕地面积不减少、质量不下降。在一定科学技术水平下，人均粮食占有量是与人均耕地面积的多少相关的。根据统计：世界上人均占有粮食超过500公斤的10个国家，人均耕地都超过世界人均耕地数量；人均占有粮食超过1000公斤的几个国家，人均耕地都成倍地超过世界人均耕地。例如，美国人均占有粮食1389公斤，人均占有耕地是世界人均耕地的1.5倍。虽然单位面积产量提高能增加人均占有粮食，但这是有一定限度的。例如英国平均亩产量比美国高75公斤，但人均耕地只有1.8亩，人均粮食也只有340公斤。相反，加拿大亩产只有137.5公斤，只及英国的42.1％，但其人均占有耕地27.5亩，比英国多14.3倍，人均占有粮食也比英国多1363公斤，比美国还多488公斤（吴次芳、叶艳妹，1995）。2015年我国进口粮食12477万吨，同比增加了24.2％，进口量占到了我国粮食产量的20.1％。2015年粮食出口量为164万吨，同比降低了22.6％，进口量为出口量的70倍。大豆的进口量最高，高达8169万吨，同比增加了14.4％。随着城镇化、工业化的继续推进，建设对耕地占用的需求量还会继续增加，土地供需矛盾将会变得越来越尖锐。只有保住了耕地红线，才能把粮食安全的主动权掌握在自己的手中。如果农村土地制度改革导致耕地乱占滥用，将会直接影响粮食安全。这在改革开放之初乡镇企业大发展时是真实发生的一幕，需要切记。(www.xing528.com)

第三，要守住农民利益不受损的底线。农村土地制度改革，从包产到户到延长承包期限30年乃至长久不变，无不体现了国家对农民土地财产权的尊重和保护。为什么要进行农村“三块地”改革，就是为了更好地满足农民对美好生活的追求，使农民在改革发展中有更多的获得感，根本目的是要使改革成果能让全体农民共享。无论是征地制度改革、宅基地制度改革还是经营性建设用地入市改革，都应该使全体农民的利益不受损，而且应该尽最大可能使全体农民的收益有提升。如果农村土地制度改革，只是使城郊村农民和城中村农民有巨大获得感，而使得占比超过90％的其他农民群体变得相对贫困，就不能认为是守住了农民利益不受损的底线。为了守住农民利益不受损的底线，就不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途的农村集体经营性建设用地才可能入市；也不是所有宅基地都可以自由买卖，如此可以保证宅基地的使用价值始终为农民所保持，不会被各种社会强势群体所占有，也可以避免一旦农民进城打工无法在城市立足即流离失所的境况发生。现实中农民要发展现代农业和现代业态，需要资金支持，但银行贷款需要有抵押物，而农民又缺乏可靠的抵押物担保。因此，中央决定实行农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置，把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为物权仍然不许抵押。如此既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，这是一种改革的创新。如果允许承包经营权抵押，一旦投资失败，土地承包经营权被银行拍卖，农民的长远利益就会受损。