农民和集体经济组织收益的负面影响可能性

在征地制度的改革中，正如前文所述，如果过于强调集体土地产权人的土地增值收益分配，将主要由社会发展和区位优势带来的巨大地利增值收益归少数城郊村、城中村农民，将会培育出庞大的食利者阶层，大大提升城市化和工业化成本，减缓城市化和工业化进程，从而导致大部分农民不能享受到城市化和工业化所带来的红利。

城市建设用地流转已经多年，但收益分配问题始终没有解决，不仅土地使用者与政府争夺利益，而且由于政府收益在形式上是租是税还是费还相当混乱，在分享比例上也是五花八门、缺乏依据，政府之间也为土地利益进行着无休止的博弈。而农村集体建设用地入市的收益分成比例更加复杂，目前不仅缺乏划分收入分配比例的理论依据，在试点中也未寻找到能让各方接受的操作方案。这就为今后依靠法律依据解决收益分配过程中出现的纠纷留下了隐患（刘丽、张迎新，2003）。农村集体建设用地一旦直接入市，不仅政府、市场、农村集体经济组织和农民之间面临利益分配的博弈问题，不同土地使用者由于规划和用途管制所导致的不同土地用途增值差异也会引发利益分配不均，进而影响社会和谐安定。同时，当地方政府不能以土地出让者身份获取土地收益时，是否会凭借管理权力或者基础设施投入以获取一定利益分配，又该采取何种形式、收益额度如何确定、如何在各级政府之间分配，这些问题都可能导致利益分配纷争。虽然国家规定了同价同权的政策，但由于集体建设用地仍不能用于最具升值空间的商品房开发领域，而长期以来政府对工业用地的供应本来就价格低廉，再加上部分地方政府出于招商引资的需要可能会插手集体建设用地的流转交易，导致集体经营性建设用地很可能会价格过低，从而损害农民的土地权益。由于集体经营性建设用地入市之后，可能会影响地方政府的土地收入，不排除部分地方政府会以审批费、手续费、管理费等形式乱收费，损害农民土地权益（祝天智，2014）。最后，当前配套制度不完善也可能导致不同主体的利益分配差异。例如，农村集体经济组织的财务制度是否健全，是否具有对这些收益进行良好的资产运营的管理能力均值得商榷，建立一揽子配套制度以维护社会稳定，依旧任重道远（夏方舟、严金明，2014）。此外，在当前的制度环境下，农民在乡村政治中始终处于弱势地位，农民集体的代理人主要是村组干部或农民精英。根据委托—代理理论，代理人与被代理人之间的利益有可能不一致，从而导致代理人有通过损害被代理人利益获得个人利益的道德风险。鉴于集体经营性建设用地入市的巨大收益前景，作为农民集体的代理人，村组干部或农民精英具有利用自身的便利地位，通过寻租行为或无效地增加成本以获取个人收益的冲动（许林杰，2011）。村集体可能会规避规划、谋求更改规划、违规违法流转等，谋求增加自己和集体的收益。集体经济组织作为代理人完全可能有机会主义行为，侵蚀委托人的利益，从而产生新的腐败问题（王小映，2007）。(www.xing528.com)

农村宅基地制度的设计初衷就是国家兑现对农民“居者有其屋”的诺言，以无偿分配方式向集体成员提供住宅，这种集体捆绑的方式维持了广大农民的最低生活保障，避免出现历史上的农村土地兼并而导致农民流离失所引发的社会动荡。这种保障方式虽然保障水平低，但是其覆盖面广且相对公平，是农村社会稳定的基石（林超、陈泓冰，2014）。宅基地流转意味着宅基地作为一种资产进入市场，土地作为不可再生稀有资源，其流转必然产生巨大的经济利益，很可能会造成城乡利益的格局变化。在改革的过程中，有可能最大的受益者不是农民，而是新出现的强势利益集团，这在沿海不少地区已经出现。由于农村土地相关法律不完善，村委会干部或少数人借宅基地流转之机，获取宅基地，将集体土地的增值收益由村镇资产管理公司等少数内部人控制和处置，形成与国有企业改革中所面临的相同问题，形成新的腐败。农村宅基地的抵押权对于待转移农村劳动力和留在农业内部的劳动力来讲相当重要，在农村宅基地处分权中居于十分重要的地位，农村经济发展客观上要求将这种权利归还给农民。宅基地使用权抵押看似农民没失去使用权，但抵押农房后无法偿还贷款而被强制执行宅基地致使农民变成流民的风险，其潜藏危险较大，因此要引导农民慎重抵押。在农村不完善的社会保障体系下，一旦使用权人无法清偿债务，农民就会丧失该宅基地使用权及地上房屋，农民就会流离失所，不利于社会的稳定，社会成本过于高昂；再者，当金融机构抵押权实现后处分该抵押物时，由于缺少公正的中介机构的价值评估，对农民而言是新的不公（吕军书、张文赟，2013）。作为抵押权人（金融贷款机构、公司、个人）应当严格审查农户以宅基地抵押贷款，比如拥有多层农宅，或家庭成员在他处如城市有住宅等，要严格审查农户是否满足一旦宅基地被强制执行而有所居住的抵押条件，待农户必须满足这一条件后，方可进行抵押登记，从而对抵押权人进行放贷、融资、借款等经济活动（刘贺举，2013）。农村宅基地使用权的退出，也会带来一定的居住保障风险。农村宅基地使用权的退出标准会保障农民拥有最基本的住房保障，如果农民进行房屋装修，会出现额外的经济压力。农村宅基地的使用权的退出所涉及的费用诸如补偿费用、新房建设费用、社会保障费用、公共基础设施建设费用等方方面面，如果这些费用落实不到位，会降低农民的居住质量。农村就业机会的提升具有很大的不确定性，农民宅基地使用权退出面临着较大的生计和经济风险（杨保勤、陈景春，2015）。