大量的调查显示，自20世纪90年代土地使用制度改革以来，我国确立了地方政府对土地使用权的支配以及土地储备制度，由城市扩张、土地占用及房地产开发所带来的税收，不再上缴中央，全部留归地方所有，这实际上就是允许地方政府经营土地。现行的土地管理法规定所有建设项目都只能使用城市建设用地，而农村土地必须经过征收才能变为城市土地，然后由政府对土地进行“七通一平”后再出让。所以，我国城市建设用地的一级市场由政府垄断，地方政府利用手中的廉价土地资源招商引资，发展经济，经营城市。地方政府纷纷通过土地转让、批租、抵押等手段获得预算外的财政收入，各地土地出让金收入迅猛增长，在地方政府财政收入结构中占举足轻重的地位。一些地方政府通过土地财政获取的收入甚至超过了正常的税收收入。从土地财政的收入来源看，主要包含两大类：一类是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税等；另一类是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金等。土地出让金在我国地方财政收入中已经占主导甚至支配地位，反映了地方财政对土地出让金的严重依赖。这是我国许多城市发展的模式，也是现在许多业界专家所诟病的“土地财政”（林超、陈泓冰，2014）。土地财政模式中，农民集体（土地所有权人）所获征地补偿远小于其最终市场价值，地方政府及房地产开发商从中获取大量利益。虽然土地财政带来许多弊病，但不可否认，前一阶段的中国经济发展和城镇化进程也受益于此。党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。在不动产保有税还没有全面开征，城市经营与发展还未找到稳定资金来源时，在征地制度改革及农村集体经营性建设用地入市的正向功效驱动下，必然会对以地方政府为主导的土地财政模式产生冲击。土地财政是“农地征收→土地出让及相关收入→投资城市建设→城市用地规模扩张→农地征收”往复循环的经济发展模式，农村建设用地入市一方面通过市场竞争，拉低城镇国有建设用地的出让价格，另一方面使得征地数量减少，从而降低国有土地的供应总量。其结果是，必然要与地方政府争利，势必形成与地方政府相互竞争的建设用地供给者，减少地方政府土地出让规模，尤其是减少地方政府倚重的土地出让金及相关收益，即减少了城镇化进程中地方政府高度倚重的公共基础设施建设资金来源（王玉波，2016）。宅基地有偿退出的过程中需要大量补偿款，村集体仅靠收取有偿使用费很难做到资金内部平衡。全面完成村庄规划和农村基础设施、公共服务设施和公益事业需要大量资金投入，会对地方财政造成巨大压力。
自1994年分税制改革至今，地方财政收支一直呈现赤字现象，地方政府不具备发放债务的法律权力，政府大举投资城乡基础设施的巨额资金从何而来？在以经济增长为主的政绩考核体系的推动下，为保证本辖区内公共基础设施建设及经济增长，地方政府通过城乡二元化的土地制度安排，垄断着土地一级市场，通过低价征收农民的土地获得超额的利润，通过土地开发、经营及抵押融资，进一步获得相应的经营性收入和债务性收入，以此实现地方政府“保运转、保稳定、保发展”的目标。目前，由政府主导的城市基础设施投资成为银行争相放贷的对象，银行信贷成为城市扩张的助推器。在一些基础设施投资规模较大的县市，数百亿的基础投资资金中，财政投入占比不到10％，土地出让金占30％左右，大头靠土地融资，至少占60％，多的达70％。这些资金都是政府以土地储备中心、政府性公司和开发区管委会作为融资主体从银行获得的。城市基础设施贷款的抵押品是土地，而背后的真正保障是政府信用。政府背景贷款深受宏观政策影响。土地储备中心、开发区和政府性公司这些依托政府信用的贷款主体，其还款能力还是取决于政府对经营性用地的运营收入（蒋省三、刘守英、李青，2010）。征地制度改革和农村建设用地入市将大幅度压缩地方政府垄断利润的空间，减少地方政府土地财政收入，进而对地方政府整个财政来源和结构产生重大的影响。此外，其不仅直接减少地方土地财政收入，也将进一步加剧地方政府的债务危机。地方政府土地财政收入减少，必然进一步加剧地方政府的债务风险。目前地方政府债务的偿还主要依赖土地财政，而银行又是债权主体，一旦土地出让金及相关土地财政收入减少，将会导致政府城市基础设施投资资金出现巨大缺口（项继权、储鑫，2014）。加之分税制导致的地方政府财政赤字，必然要迫使地方政府举债进行城市建设，即推动城镇化（是经济增长的引擎与载体），由此引发的弊端将是不良贷款率与金融风险上行，地方政府债务危机加剧，如果处理不当，有发生金融危机的风险（王玉波，2016）。与此同时，以往的靠政府信用带来的银行贷款和拖欠工程款模式可能会导致缺乏偿还能力及信用水平的下降，也会进一步加大地方政府融资成本，反过来进一步加剧地方债务危机。此外，集体经营性建设用地和宅基地抵押贷款融资，将保证农户的基本住房作为前提，加之农业投资赢利率低、回报期长，增加了宅基地抵押权实现的风险，导致金融机构望而却步，地方金融风险进一步累积。(www.xing528.com)
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