深化城乡用途管制制度统一

德国学者丹宁格认为，政府“应该而且必须在土地政策上有所作为”，因为“在保障地权基础上的分散交易能促进公平与效率，而且与行政干预相比副作用更小”，而且政府必须“帮助建立规范土地市场运行的法律和制度框架，并创造一个能使生产和福利提高而不是相反的环境”（丹宁格，2007）。在我国改革与发展进程中，土地制度改革一直扮演着发动机的角色，土地用途管制在此进程中发挥着核心作用（刘守英、叶红玲，2008）。

土地用途管制的概念可以从管理学、经济学、法学等多学科的角度得到不同的定义。但不同的概念，本质上并无大的差别。如有学者认为土地利用分区管制比土地用途管制更优越：在追求目标上，后者仅注重追求按规划用途利用土地，对农用地特别是耕地实行特别保护，而前者还注重提高土地集约利用率和土地利用综合效益最优化目标；在管制内容上，后者仅限于土地利用方向、土地用途转用管制，而前者还包括对土地利用程度、利用效益管制；在管制途径上，后者是划分土地用途、确定土地使用条件，通过土地风机、土地监察，按程序申请、报批、建立土地利用规划许可、农用地转用许可等，而前者还利用挖掘原有建设用地利用潜力，进行土地整理，对土地的社会效益、经济效益、生态效益进行分析、评估等（刘国臻，2006）。笔者认为二者并无谁优谁劣，只是尺度上的不同，土地用途分区管制是土地用途管制的进一步细化。从我国《土地管理法》来看，“国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。同时“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少”；“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途”。

土地用途分区管制在概念产生之初，指的是对城市土地的分区（zoning），《布莱克法律词典》将之解释为“依据立法性规划措施将城市分为相应地区，在不同地区预先规定适用房屋结构和建筑设计或规定在此范围内房屋的特定用途”。但随着时代的发展，其后逐渐将农村土地也纳入分区管制，日本和我国台湾地区通过引入该制度，农地分区管制得到加强和补充（杨惠，2010）。在农村土地制度改革的大背景下，农村土地管理亟待强化，应该在用途管制原有基础上深化城乡统一的用途管制制度（图11.10）。在宏观、中观的基础上深化微观尺度，在乡（镇）一级扩展村级土地利用规划，采用“落实在具体地块”的用途编定及管制（在“土地规划制度配套改革”一节中已有所提及，不再赘述）。(www.xing528.com)

图11.10　土地用途管制的扩充性解释

鉴于土地用途管制在土地制度改革中的关键性作用，应进一步强化深化土地用途管制，将土地利用规划提升至法律高度，制定《土地利用规划法》，在该法或其实施细则中细化土地用途管制。