解析农村治理的两个核心问题

农村土地制度改革对农村治理的影响是巨大的，农村治理系统将由封闭走向开放，形成三方力量的博弈，在原有农村治理结构的基础上，一个核心是多元社会力量的整合与加入，另一个核心是地方政府力量由“外生化”向“内生化”的介入。因此，农村治理改革应围绕这两个核心的加入而展开（图11.8）。

（一）推进乡村多元化治理体系建设

近年来，“多中心”治理在国际上得到普遍认可和倡导，但是否适合中国的国情还有待时间的检验。不过，在农村土地制度改革大背景的环境下，适度吸取“多中心”治理的思想精华，推进乡村城镇化治理体系建设，是有理论价值和现实意义的。“多中心”一词最初是从经济领域引入公共领域的，由英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼（Michael Polanyi）在《利润与多中心性》和《管理社会事务的可能性》提出并使用。以奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）夫妇为核心的一批研究者在对发展中国家农村社区公共池塘资源进行实证研究的贡献，得到普遍倡导。多中心治理的基本点是改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制，让乡村内部的自主性力量在公共事务领域充分发挥基础性作用（孙莉莉、孙远太，2007）。奥斯特罗姆认为多中心的秩序是活跃自发的、自主的秩序，在这一秩序中，“许多因素的行为相互独立，但能够作相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系。在一组规则之内，个人决策者可自由地追求自己的利益，但其利益受制于这些决策规则所固有的约束”。而“单中心”（或一元化的秩序）则是指在具有科层特征的上下关系的基础上，组织社会任务的方法或秩序为一特定的终极权威所垄断，并利用一体化命令结构来对之实施控制（刘伯龙、竺乾威，2005）。

图11.8　农村治理改革框架(www.xing528.com)

基于多中心治理的思想，在农村土地制度改革背景下，集体经营性建设用地入市、宅基地有偿使用等改革均将促使农村社群共同体趋向复杂化、农村土地发展趋向市场化、利益分配趋向多元化、治理主体趋向多样化。因此，创新农村治理结构，整合多元化力量，形成多元化秩序成为改革的必然要求。尤其是在国家对农村土地实施一系列改革的利好前景下，农村治理应“博采众长”，包括本地农民与外来城市精英、农民组织、乡村企业组织、农村新型中介组织、非政府组织等。这样，“一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权”（张静，1998）。

（二）政府职能从资源汲取型到服务供给型

基于前述的农村治理基础转型，其中之一是非正式制度主导向正式制度与非正式制度融合转变，此时政府职能的提升是推进有序融合的关键。农村土地制度改革，其内容之一可被看作是土地分置，即按照土地的不同用途把其较为完整的产权以各种形式配置给不同主体的行为和形式，土地分置意味着多方利益主体的博弈，而政府作为博弈主体之一，也将对农村治理结构产生影响。主要包括两个方面：一是县级或更高层级地方政府可能的强势介入，由“外生变量”转为“内生变量”；二是政府职能定位及管理角色的应势转变。回顾农村社会的发展，国家权力对其的影响更倾向于“资源汲取式”，改革开放40多年来，中国在一定程度上仍然处于向农村抽取资金的发展阶段，虽然近10多年来中央高度重视“三农”问题，逐年增加财政投入，缓冲了农村部分资金外流，也对改善“三农”状况起到了至关重要的作用，但也应该看到，农村系统内仍然面临着资金短缺的问题（周振、伍振军，2012）。此外，我国自20世纪90年代中后期以来，“乡政村治”成为农村社会治理的基本模式，乡镇政府在国家资源汲取式管理中发挥着重要的角色，乡镇政府的职能定位在某种程度上“由最初的为民服务演变成自利为主”（李昌平，2005），乡镇政府出现了“政府企业化”及“行政赢利化”的倾向，这样就必然会加剧财政能力和职能扩张、政府权力与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾，并为各种腐败行为的产生提供条件（杜赞奇，1996）。未来政府职能必然需要转变以适应农村土地制度改革的需要，由“资源汲取式”向“服务供给式”转变。如土地流转使得农村治理由传统的分配向契约调整（刘承韪，2012），政府的工作重心由土地流转前的土地调整、产业结构调整等转向为流转主体提供服务、为村民提供社会保障等，农村治理也应围绕契约或合同的遵守和执行展开。同时，多元的社会力量要求政府向社会放权，充分发挥和利用多元力量构筑网络式的治理结构，政府管理由“被动型”到“主动型”、“全能型”到“有限型”，推动形成农村治理结构的新格局。