从农村治理结构角度的转型发展策略

随着我国城镇化和工业化的加速发展，城乡一体化进程的不断推进，我国农村治理也在进入一个新的历史时期。同时，城乡利益格局的调整，也促使农村的社会经济结构发生了巨大的变化。农民对于事关切身利益的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益权的分配更加关注与重视，农村治理环境也面临着调适与转型，农村三项土地制度改革的配套制度建设，必须充分适应农村治理结构的转型发展。

（一）重视农民阶层分化的特点

农民阶层的分化可以从两个角度进行分析，一是国家宏观发展背景下农村社会结构的分层。我国的改革从农村开始，而农村改革是从生产队实行包产到户，即家庭联产承包责任制上真正实现突破的。农民获得土地的使用权和经营权，成为独立的商品生产者，农民获得了选择职业的自主权，可以自主流动，可以从事农业，也可以从事其他产业，农民获得了参与市场竞争的权利。农民开始出现以市场为机制、以职业为基础的分化。但由于受到城乡分割户籍制度的影响，农民即使有了职业的选择和流动，其社会地位仍然受到户籍身份评价标准的影响，因此，这些年来农民的分化带有中国特色的烙印（杨嵘均，2014）。当前，我国农村居民阶层包括农业劳动者、乡村集体企业管理者、乡村脱产干部、农民工、私营企业主、个体或合伙工商业者等（李强，1993）。阶层的分化在带来活力的同时，也带来了多重利益的表达和诉求。二是土地制度改革背景下区域农村阶层分化。费孝通先生在《乡土中国》一书中曾表述：“中国是一个乡土性社会，乡土社会的核心是‘土’，人和土地的关系构成中国的特殊性。”（费孝通，1998）农村的发展总是与土地息息相关。随着农业税的取消、土地流转等因素的加入，农村阶层分化出现了新的状况，依据农户与土地的关系，可以将农村作如下阶层划分：脱离土地的农民阶层、半工半农阶层、在乡兼业农民阶层、普通农业经营者阶层、农村贫弱阶层，不同阶层的农民对土地收入依赖程度、对土地流转的态度、对待乡村秩序的态度也不尽相同（贺雪峰，2011）。阶层的分化将对农村治理提出新的要求。

（二）重视农民自组织动力源转型

我国农村居住相对分散，农民原子化现象十分严重，农民相互分离，处于散漫的组织状态，这是一个不争的农村现实情况（张晓忠、杨嵘均，2007），也是农村土地制度改革的动因之一。因此，提高农村自组织化水平及增强农民自身的组织能力，有目的有意识地调整和改造农民之间、农民与市场之间、农民与国家之间的关系结构，促进契合关系的形成，是目前农村治理的一个关键目标。然而自组织的过程并非完全自发，其仍需要一定的动力推进。从动力形成的机制看，中国农民自组织在不同历史发展阶段的动力源可以归纳为三种类型，即传统型、政府倡导型以及自利型，这三种动力源类型分别对应着无意识型、响应型、自觉型三种模式的自组织（表11.4）。

农民自组织的传统型动力源主要是基于血缘、地缘关系而建立的。“人和人在空间的排列关系是孤立和隔膜，孤立和隔膜并不是以个人为单位，而是以住在一处的集团为单位的，这个集团就是一个个村落社区，其规模可以只有一户人家，也可以有几千户的大村。”（费孝通，1998）

政府倡导型动力源主要是新中国成立后基于政府所垄断的公共权力与权威，即使政府在自组织过程中提出坚持自愿的原则，但政府驱动仍对当时政治、经济和社会生活产生了巨大的影响，政府成为农民自治运动“真正的操控者”，很多村民委员会的成立都是基层政府进行政治动员的结果（杨嵘均，2014），使得村民委员会在成立之后的运行带有极强的行政色彩。

随着市场经济体制逐步建立并成熟，市场机制“具有自利性动力的诱发力量”（陶传进，2003）刺激着农民“经济人”的自利意识。同时，农户高度分散经营的模式已影响了农业生产力的进一步提高。免征农业税后，那些土地使用效益较低的农民可以转移到别的行业上去，将土地转包给其他人。农村精英在“经济人”意识驱动下，自发成立农民协会，合伙开办企业等，低效利用的土地越来越多向高效利用土地的农户流转，使土地分散经营向规模经营转变，提高土地利用的规模效益（杨皋伶、刘定祥，2005）。自利型动力源是当前农村社会经济发展的重要推力，也是农村土地制度改革的基本动力。(www.xing528.com)

表11.4　农民自组织动力源比较分析

资料来源：杨嵘均.乡村治理结构调适与转型[M].南京：南京师范大学出版社，2014：130.

（三）重视正式制度与非正式制度的融合

正式制度总是与国家权力或某个组织相连，国家通过政权的官僚化和合理化实现对下层控制的巩固（杜赞奇，1996），一般指法律法规、政策、契约等。非正式制度是人民在长期交往中自发形成且被一致认同的行为准则，在农村治理中，包括风俗习惯、道德规范、文化传统等。

相对城市以正式制度主导而言，农村非正式制度具有特别的作用。从一定意义上来说，国家层面的正式制度事实上为农村治理提供的只是法律制度方面的规范，而农村治理的运行并没有真正贯彻正式制度的逻辑，以“潜规则”为主要内容的非正式制度在整个社会治理中蔓延盛行（杨嵘均，2014）。十七大以土地征收为例，政府与农民之间的冲突常常源于村民自治偏离了制度文本的“应然模式”，使得部分利益集团“潜规则”运作，致使国家政策难以落实到位。在农村治理过程中，正式制度与非正式制度犹如硬币的两面，正式制度无法脱离或消除非正式制度而独立存在，而非正式制度也需要正式制度的引导与支持。农村土地制度改革需要在二者共生共赢、相互融合中才能更好地推进（图11.7）。

图11.7　农村非正式制度主导向正式制度与非正式制度融合转型