科学编制村级土地利用规划

村级土地利用规划编制的主要任务是在建设用地总量和耕地保有总量锁定的前提下，通过土地利用技术措施或内部规划管理来实现土地利用效率的提高，使一定数量的土地投入能产出更多的产品和服务。根据“以图管地”和“图数相符”的原则，借助村级土地利用规划，把乡级规划确定的各类用地面积，即农用地（包括基本农田）、建设用地和生态用地落实到土地空间上，确定每块土地的用途，并加以合理组织利用，以提高其集约利用程度和土地利用效率（王群、张颖，等，2010），为农村土地制度改革提供用途管制的依据。

（一）村级土地利用规划的内容

村级土地利用规划应当与其他规划相衔接，特别是要做好与村庄规划或乡村振兴建设规划的衔接，重点内容包括以下几个方面：（1）土地权属界线的确定与调整。土地权属界线就是明确界址点及其连线，行政村的土地权属界线范围内的全部土地是村级土地利用规划的对象。土地权属边界应当是在实地可确定、具有明确界址点位置、产权和产权人明晰、不存在土地产权争议。对于不规则的土地权属界线如土地插花、土地楔入、土地分散和土地狭长等缺点，应在现行土地法律框架下予以合理调整（王万茂，2003）。（2）土地利用结构布局控制与优化。依据乡（镇）土地利用规划控制指标，定量定位各类用地类型，具体到地块。（3）衔接城乡建设用地增减挂钩，按照城乡统筹和功能定位优化村庄布局。借鉴试点经验：平罗在深入调查研究基础上组织编制镇村体系规划，将全县144个行政村、1100个自然村按照城乡统筹和功能定位分为三种类型。一类是中心村，共109个，属人口规模较大、设施配套较全、发展潜力较大、带动能力较强，未来应积极发展的自然村。二类是一般村，共137个，属人口规模较小、设施不够完善、辐射带动力一般，未来需要适度发展或控制发展的自然村。三类是非保留村，共854个，属人口规模小、零星分散、空心化严重，未来需要逐步迁出人口的自然村。在镇村规划基础上，平罗提出了宅基地制度改革的“两个原则”，一是农村集体建设用地总量不增，二是新增宅基地取得必须在镇村规划中保留的村庄中审批。实际上，规划不仅为宅基地节约利用和有偿取得提供了依据，也为宅基地有偿退出和流转交易增添了动力。（4）强化全域土地整治和土地整治规划，调整、挖潜和优化利用存量土地，将土地整治作为村级实施规划的重要措施，与村庄规划设计相结合，田、水、路、林、村综合整理。（5）土地供应总量控制。细化落实乡（镇）规划确定的基本农田面积及范围，保持耕地占补平衡，编制各类用地转用指标，依据控制指标保证区域范围土地供需平衡。

（二）引导村民积极参与规划编制(www.xing528.com)

充分发挥村民委员会作为农村群众基层自治组织的作用和职能，同时保障群众知情权。村委会不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构，但其对农村土地利用情况之熟悉是其参与土地利用规划编制的关键优势，在土地利用规划编制过程中，乡镇政府应对村委会工作给予指导、支持和帮助，同时将其作为重要的编制主体之一。我国《城乡规划法》第十八条规定：“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。”基于生活习俗习性等，农民常常与土地利用规划相脱节，对其的认知了解程度不深，会直接影响规划编制的开展，因此，应尊重村民知情权，在条件成熟的情况下鼓励公众参与。

（三）创新用途编定和复合利用

村级土地利用规划需将土地用途落实到具体地块，实现用途编定，操作性要求很高，目前采用的1∶10000比例尺显然不能满足技术要求，因此可充分利用第二次或第三次全国土地调查成果所获取的相关基础数据，统一比例尺（如1∶1000或1∶2000），实现图件、数据、实地三者一致，可以趁未来即将开展的全国第三次土地调查的契机，推进村级土地规划规范、有效、科学地编制。随着农村新业态不断涌现，村级土地利用规划编制需要加强土地复合利用研究，从“多功能大循环”和“第六产业”的角度界定农村土地复合利用的内涵边界，包括农用地—建设用地—未利用地大复合的概念边界，农用地—建设用地复合、农用地—未利用地复合的概念边界，农用地内部复合、不同业态之间复合的概念边界，以提高规划对未来发展的适应性。