农村产权制度改革的基本框架

十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，有三个关键点与土地制度改革密切相关，“城乡发展一体化”“赋予农民更多财产权利”“构建新型农业经营体系”。第一，要实现生产要素在城乡之间的合理流动和平等交换，农村土地制度是关键；第二，通过对农民土地更充分的赋权，增加农民的土地财产权利，是农村土地制度改革的重要目的；第三，创新农业经营方式，发展壮大农村经济，农村土地制度改革是必要的基础。本研究基于以上三点，围绕市场经济、农业现代化、赋予农村更多财产权利，来分析农村产权配套改革的路径和举措（图11.1）。

为了与农村土地制度改革相适应，未来应推进以下农村产权制度配套改革。

（一）成员权改革

以成员权改革为突破口，加快农村土地集体所有制以及集体经济组织制度的社会化、市场化取向改革。在人口快速城市化的背景下，我国农村土地集体所有制以及集体经济组织制度的最大不适应性是其社区性、封闭性。以成员权的改革为抓手，逐步扬弃土地集体所有制以及集体经济组织制度的社区性、封闭性，促进城乡社会资源优化配置，符合渐进式改革的要求。主要有两个方面：一是要建立成员权的自愿退出和恢复机制，允许农村土地集体所有制以及集体经济组织的成员自愿退出，允许原成员在一定条件下恢复其成员身份，实现原成员的自由退出和自由恢复。二是要建立集体成员身份的确认和标识制度，结合户籍制度改革，坚持和完善成员身份与当地户籍挂钩的制度，避免另起炉灶搞一套不是户籍的“户籍”制度来确认和标识成员身份。

图11.1　农村产权配套改革框架

（二）“三权”退出机制改革(www.xing528.com)

建立进城落户农民“三权”（农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权）的弹性退出机制。对进城落户农民，实行“三个过渡期”政策，促进农民渐进式融入城市，以切实避开“拉美陷阱”，又要尽量避免“不在村”地权形成特殊的食利阶层。一是允许进城落户农民自取得城市户籍之日起五年内保留其原成员权，“三权”也不因放弃农村户籍而丧失。其间，进城落户农民可依法行使其参与集体决策的自治权。二是经过五年过渡期后：对于成功融于城市者，其集体成员身份自动丧失，其收益分配权随之丧失，但自成员权丧失之日起五年内，允许其保持宅基地使用权、土地承包经营权不变；对于进城失败，符合规定条件者，可自愿恢复其原集体的成员身份。三是第二个过渡期结束后，允许五年内继续持有宅基地使用权、土地承包经营权。第三个过渡期结束后，“不在村”地权人必须将其持有的权利有偿退出给集体，或者依法自行转让给有继受资格者。当然，在三个过渡期的任何时间内，进城落户农民均可自愿有偿将“三权”退给集体或者依法转让给他人。

（三）推进农民“三权”市场建构

农民“三权”价值的显化和实现，来自可交易性。在坚守农村土地集体所有制以及在其基础上建立的集体经济组织制度是国家对农民和农业进行保护的特惠性制度安排的前提下，逐步提升农民“三权”的可交易性，对解决农民“三权”问题是不可或缺的。一是要改变宅基地使用权的无期限性，赋予其有限年期的使用期限，为其入市交易、抵押等创造条件。二是要完善承包地“三权分置”的法律构造，明确土地承包权、土地经营权的法律性质，以及从现行的两权分离制度向“三权分置”转换的法律路径。三是鉴于集体收益分配权目前还不具备我国《物权法》《合同法》意义上的财产权规格，应加快农村集体非资源性资产的股份制改革，资产折股量化到本集体经济组织成员，以股权来表达和实现集体收益分配权。

积极探索建立农民“三权”流转交易市场的软硬件建设，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。面对“三权”的零散流转交易，政府、集体要探索对零散“三权”进行整合、整治、管制和“包装”的路径和方式，以最大限度地显化和实现农民“三权”的价值。