建设健全集体组织 实现土地所有权

家庭承包经营和村组集体统一经营“一强一弱”的局面，自改革以来一直没有根本扭转。无论东部沿海发达地区，还是西北荒漠化地区和西南民族自治地区，家庭承包经营能力普遍增强，在无严重自然灾害的情况下，农户凭借土地承包经营就能获得基本生活来源。但村组集体经济组织不健全、多极分化严重的局面一直没有实质性改变（王景新，2015）。2013年年末，在农业部农经总站统计汇总的61.3万个建制村、497.22万个村民小组中，有村、组集体经济组织的仅分别占40.4％和15.7％，尚有59.6％的村、84.3％的组是由村民委员会和村民小组代行村集体经济组织职能。村、组集体经济组织不健全，影响村组集体经济发展，更影响“落实所有权”的政策目标实现。2013年，全国当年无经营收益的村仍然占54.5％。当年有经营收益的村中，5万元以下的占23.3％，5万～10万元的占9.01％（《全国农村经营管理统计资料》，2013）。根据课题组调查，维持村级组织运转并保证村域社区最基本的公共服务开支，平均每村每年支出至少需要12万元。如果我们把当年经营收益低于10万元的村定义为“集体经济贫困村”，那么，到2013年末，全国有86.81％（54.5％+23.3％+9.01％）的集体经济贫困村。到2016年年末，这一结构并没有实质性改变。

村级集体经济当前贫困及多极分化并非“双层经营体制缺陷”，而主要在于集体资源流失多寡、集体产权制度安排及集体经济组织经营管理能力差异。农业经济条件下，村集体经济组织配置、经营和管理的主要是土地、水资源和水利设施等绝对不动产。但是，许多村、组集体土地等经济资源发包过于彻底，未曾留下集体发展资源。在未废除农业税及其附加（三项提留、五项统筹）之前，村组集体尚可凭借土地承包费用和村提留等手段获得部分收益，在废除农业税及其附加后，这些完全依靠农业经济的村庄再也没有收入来源（王景新，2013）。

第一，健全和完善村、组集体经济组织。鉴于我国农村超过半数的村是由村民委员会代行集体经济组织职能，《民法总则》亦赋予了村民委员会法人资格和“代行村集体经济组织的职能”的权利。尊重这一现实，国务院或相关部委亦应出台专门规章，规范村民委员会代行村集体经济组织职能的行为，待实践成熟时，及时修改《村民委员会组织法》关于村民委员会代行村集体经济组织职能的相关规则。还要指出，目前我国农村集体所有的农业用地，大部分都归村民小组集体所有，恰恰大多数村民小组没有集体经济组织，村民小组干部配备和职能履行也呈现逐年弱化趋势，村民小组农民集体土地所有权靠谁来落实？因此建议：或者建立健全村民小组，增强其管理集体土地和其他资产的能力，或者明确规定村小组集体土地和资产委托村集体经济组织或村民委员会代为管理。这就需要理顺村、组集体经济组织的委托代理关系，健全和完善委托代理制度，化解初始委托人缺位、委托代理成本过高、村级集体“平调”集体资源、资产等问题。

第二，允许村、组集体经济组织依法拓展土地等经济资源的控制权。认真清理“四荒地”、林地、果园、草地、水面等集体资源，提升村级集体经济组织配置、经营和管理集体土地等经济资源的能力。应当允许贫困村集体经济组织，以土地等经济资源使用权置换方式，在中心城镇和经济开发区异地置业，开发房地产租赁市场，发展村级物业经济。(www.xing528.com)

第三，扶持和鼓励村组集体经济组织加快转变和大力拓展经营管理方式。区域工业化和城镇化发展对村级集体经济发展影响重大，要进一步推进工业化发达区域的村级集体经济发展，盘活存量，开发集体可用的资源，引导村集体不动产经营方式升级，规范村集体资本运作，提升资金运营效率。加大支持工业化滞后地区工业化、城镇化发展的力度，为村集体经济转型发展拓展空间。

第四，鼓励村集体经济组织拓展农业社会化和社区公共服务，村级组织的基层治理职能和社区公共服务职能是县乡（镇）政府职能在农村的延伸，村级组织履行政府延伸职能的报酬理应由公共财政支出。补助收入是政府必须支付给村级组织的劳动或“经营”报酬，因此是村集体经营方式之一，政府支付应该制度化、规范化。