改革完善林地、草地、四荒地承包经营制度

1.集体林权制度改革应该与林地承包经营制度配套联动、当前效益和可持续发展兼顾

课题组就集体林权制度改革、林地承包经营制度完善和生态文明建设等专题，在浙江、江西、福建、广东、海南、云南等南方省开展多次调研。调研发现，集体林权制度改革在一些地区取得了既促进当前经济发展，又兼顾生态环境修复、保护和可持续发展长远目标的良好效益（注释专栏1）。

注释专栏1

令人陶醉的边境山区村域绿色经济——云南腾冲县猴桥镇箐口村调查笔记[12]

箐口村隶属云南省保山市腾冲县猴桥镇，是滇西边境山区、民族乡内以林业经济为主的村域。箐口村面积88平方公里，平均海拔1750米，最高峰2200米，年平均气温12℃，年降水量2000毫米。该村辖河头、板桥、刘家寨、沙河、大树脚、小灰山、上箐口、下箐口、麻栗山9个村民小组，28个自然村，辖区居民543户、2435人，耕地3362亩，山林12.6万亩，名贵树林2170万株，森林覆盖率95.45％。按照地理区位及隶属关系，箐口村地处“滇西边境集中连片特殊贫困山区”和民族乡，是我国扶贫攻坚的重要对象。但是，箐口村农民却在这片土地上辛勤劳动、修复生态、积累山林资源，探索出一条“以林富民、以农稳民、教育兴民、治安乐民”的建设新农村的路子。箐口村先后获得国家林业局“造林全面质量管理百家村”（1994）、“全国敬老模范村”（2006）、“全国绿色小康村”（2007）、云南省“五好党支部”（2002）和“文明小康示范村”（2006）等荣誉称号。2011年年末，箐口村可分配总收入1700万元，其中，村集体收入117.25万元，农民分配1582.75万元，人均6500元。箐口村无愧于“全国绿色小康村”称号。

箐口村域经济发展，得益于起步早而成功的集体林权制度改革。1998年，面对大片山地和越来越少的树林，箐口村率先将农村家庭承包经营制度从耕地向林地延伸，试行林权制度改革。其方式是：以1962年“四到队”的林地为边界，以1982年林业“三定”为依据，以村民小组为单元，按照基本“均山、均股、均利和有偿使用”的原则，将集体林地经营权和林木所有权落实到农户，并由镇政府颁发了承包经营合同。2006年，箐口村通过组织勘界、登记，核发国家林业局统一印制的《中华人民共和国林权证》，再次将村集体林地经营权和林木所有权承包、确权到农户。通过林权制度改革，将村域林地2730宗共8.3万亩承包到农户经营，其余5宗4.3万亩由村集体林场统一经营。2008年，在贯彻落实《中共中央国务院关于推进集体林权制度改革的意见》中，进一步完善了村域林权制度。林权制度改革使承包农户吃了定心丸，完善的登记制度和档案（如《林权登记申请表》《受理林权登记表》《林权登记台账》《林权证》《林权证附图》等），真正做到了面积准确、四至清晰，“图、表、册一致，人、地、证相符”，提升了承包农户的信用等级，为承包农户长期投资创造了条件。2011年，全村抵押农地30宗，获得贷款2000万元，解决了林业生产的长期投入不足的矛盾。目前，全村有集体林场一个，农户家庭林场16个，通过林地流转建成股份林场1个，形成了林地集体所有、林木私人所有、多种形式经营的格局。

箐口村的经验：一是依靠村集体经济，扶持和激励承包经营林地农户植树造林，参与生态修复，夯实持续发展基础；二是发挥村域经济、社会组织的生产互助、社会化服务、监管和风险防范的功能；三是依法经营，把好种植、采伐关，形成循环林业生产机制。目前全村林地承包经营权流转7000余亩，流转林地上没有发生过掠夺性采伐事件。

但是，集体林权和林地承包经营制度改革在许多地区尚存在较为严重的问题，主要是：第一，改革之初，一些地区的林地发包没有执行《农村土地承包法》规定，不是采用“家庭承包”方式，而是采取协商、招标等其他方式发包，导致林地发包不公平，进而影响了后来的集体林权制度改革。课题组曾受邀到福建省某市一个村办农民合作社培训班授课，未曾想这个培训班被当地政府派员监视，了解后才知道，当地农民为林地承包和林权分配不公平长期上访，矛盾尖锐。在南方一些省区，竹业、花卉、名特优经济林、森林旅游及速生丰产用材林建设对山区经济发展和农民增收的作用已充分显现。因此，过去潜在的所谓“干部林”“大户林”（“谁造谁有”政策）等问题浮出水面，导致了复杂尖锐的山林权属争斗，成为社会不稳定因素。第二，集体林权制度改革在取向上与中央关于农村承包土地“三权分置”、建设生态文明、建设环境友好型社会的目标不完全一致，许多地区只单一强调推进集体林权制度改革，忽视了林地承包经营制度配套改革；在改革目标追求上，强调向林业、林地要经济效益，忽略了集体林权制度改革的生态效益、社会效益，导致生态破坏伴随林权制度改革时有发生。第三，对承包林地的农民的自主经营行为缺乏必要的规范和指导。许多地区的农民承包林地之后做的第一件事，就是把树几乎砍光，再放火“炼山”（把植被烧光），然后来种植果树、马占相思树一类的速生林。这样做的后果有二：一是炼山后水、土、肥流失十分严重，据福建师范大学俞新妥、杨玉盛等学者的研究，炼山的年径流量和年土壤流失量分别是不炼山的11倍和88倍，有机质及速效氮、磷和钾的流失量分别为不炼山的15倍、24倍、16倍和5倍；二是许多山地远看郁郁葱葱，其实许多速生树对土壤有破坏作用，而且定期轮伐，也不利于生态文明建设。鉴于此，有专家建议，“组织专家对南方省份的集体林权制度改革进行调研并重新论证。鉴于追求经济效益的取向与生态环境保护和建设存在着事实上的冲突，能否考虑不要将所有集体林地都承包给农民，而规定必须保留一定比例的山地作为天然林保护区，通过封山育林来保护生态环境。已经承包出去的林地，政府有关部门对承包林地的农民的自主经营方式、经营项目等等做出强制性的规范和审批”（张文台、王瑞璞、尚莒城，等，2011）[13]。

2.草地承包经营制度改革关键在于进一步落实草地承包经营权到户问题

草地承包经营制度改革比耕地承包经营制度改革要复杂得多。目前，我国草地承包到户比例仍然不高。前文已经表述，在全国已落实的43.40亿亩草原承包土地中，家庭承包（到户）面积34.27亿亩，只占草原承包总面积的78.96％。比较而言：牧区和半牧区县（旗、市）草地承包到户比例高于全国水平，为81.1％；牧区县（旗、市）的草地承包到户比例为85.8％，比半牧区的草地承包到户比例（67.8％）高出18.0％。反过来，半牧区县（旗、市）草地承包到联户的比例大大高于牧区县（旗、市），前者为29％，后者为13.6％（表10.2）。现实情况表明，草地承包方式与区域文化差异和草地面积大小直接关联：游牧文化深厚（如西藏昌都、日喀则、山南）或者草地面积相对较小的半牧区（如四川阿坝、甘孜、凉山），草地承包到联户的方式可能更加适合；牧区县（旗、市）的草地面积大或者牧民定居比例较高的地区（如内蒙古），草地承包到户的经营方式，可能是更好的选择。(www.xing528.com)

表10.2　全国268个牧区和半牧区县（旗、市）[14]草地承包情况（2015年）

说明：（1）数据来源于全国畜牧总站：《中国草业统计（2015）》；（2）原统计数据中，因关联数据不平衡，在列入本表时，微调了“其他承包方式”的数据，使其各分项数据相加之和等于总数据。

草地承包到户及其确权登记，是“三权分置”制度运行的基础，是落实国家关于草原生态保护补助奖励、草原禁牧补助、草畜平衡奖励、牧业生产补贴等政策措施的前提，也是退牧还草、游牧民定居、草原鼠虫害防治等一系列草原保护建设工程项目顺利推进的条件。因此，草地承包到户的工作需要继续推进。在这个过程中，需要转变观念，化解当前草地承包经营的主要矛盾和问题。

第一，把草地承包目标与草地经营目标分开思考，寻求深化改革，长期而有效率的草地承包和经营方式。草地承包到户，主要目标是归还牧民土地财产权，促进和保障牧民收入增长，分解和加强草原保护和草地可持续利用的责任，并通过合同等赋予其相应的权利和义务。草地经营方式转变，是追求畜牧业生产、经营方式现代化，提高草地当前利用效率和可持续发展的潜力，比如在稳定草地承包权的基础上放活草地经营权，大胆探索有利于规模化、轮牧方式的生产经营组织形式，如联户经营、合作社经营、股份合作等。不能把本应归属放活“草地经营权”所要实现的、牧业生产经营管理现代化的职能要求，强加到“草地承包权”上。承包权更加强调公平，经营权更加强调效率，不能混为一谈。

第二，草地承包经营方式必须切合本地区的实际，怎样的承包经营方式有利于草原保护、草地持续利用，就采用什么样的承包经营方式。草地承包经营制度改革要坚持以农牧民为主体，充分尊重农牧民意愿，由村民自主决定草地承包方式和内容。但要看到：牧区牧民把草地和草原作为主要的生产资料，迫切希望草地承包地块、面积、合同、证书“四到户”。因此，必须强调：不论牧区和半牧区，都要按照2015年3月30日印发《农业部关于开展草原确权承包登记试点的通知》（农业部畜牧业司，2015）精神，坚持“稳定为主、长久不变”和“确权确地、依法有序”的原则，稳定现有草原承包关系，完善承包工作规范。对尚未落实草原所有权、使用权和承包经营权的，要制定确权承包方案，加快推进确权承包工作，发放有关权属证书、签订承包合同并登记建档；对已落实的要加强规范化管理，已发放有关权属证书但内容不规范的，要及时补充和完善；有关权属证书遗失、漏发或损坏的，要及时补发或换发。地方政府应该花大力气解决草地承包地块面积不准、四至不清等问题；半农半牧区等人均草原面积较少的地区，可以采用联户承包方式，但也要“尽快在承包合同中确定联户成员的具体权益和责任”（财政部、农业部，2010）或在联户承包经营者内部，采用“确权不确地”方式落实承包者的责权利。

第三，尽快解决草地承包经营中“确权不确地”这一普遍问题。农业部草原监理中心调研报告显示，“确权不确地”是草原承包经营存在的普遍现象。一是整村承包，一些地方以自然村作为联户承包单位，草原利用方式与承包前没有区别，比如“内蒙古陈巴尔虎旗白音布日德嘎查将76万亩草原承包到户，但仍然由嘎查（村）统一规划放牧区和打草区；河北省围场县哈里哈村按照人均7亩将草原承包到联户，但草原仍然是原来谁承包现在谁承包、原来谁使用现在谁使用，新承包户并不使用草原，承包面积主要用于领取草原补奖资金。二是混放混牧，传统大牧区60％左右的夏秋草场大多是面积数字到户，具体地块和界限不清楚，仍然是混放混牧”（农业部草原监理中心，2014）。

第四，出台完善草原承包的专门性政策文件和修订《草原法》。我国草地总面积是耕地总面积的3倍多，确实需要出台完善草原承包的专门性政策文件，通过政策性文件，总结推广草地承包经营的成熟做法和成功经验，为草地“三权分置”指明基本方向，规范所有权、承包权和经营权行为和管理方式，进一步夯实牧区基本经营制度的基础。本课题组赞成农业部草原监理中心《关于进一步完善草原法律制度体系积极着手修订〈草原法〉的建议》：“加快《基本草原保护条例》立法进程。加强调查研究，推动《条例》早日出台。全面修改完善《草原法》配套法规。在对现有配套法规进行全面梳理的基础上，按照‘源头严防、过程严管、后果严惩’的思路，查漏补缺，立修释并重，制订修订一批《草原法》配套法规。”（农业部草原监理中心，2014）

3.“四荒地”承包经营制度关键要化解承包权的公平问题

农村改革之初，“四荒地”是按照效益原则而非公平原则、采取非家庭承包方式承包经营的。为鼓励开发“四荒地”，当年采取了“谁开发、谁使用”的鼓励政策。在大多数农民还没认识土地价值的情况下，一些聪明、头脑灵活的人大量圈占“四荒地”。课题组在海南调查时发现：海南农民在“四荒地”上的东南西北角各种一棵数，以树为标记，四棵树直线连接的矩形范围内的“四荒地”内即为自己占有；有的农民套犁在“四荒地”周边犁一条沟，沟内的土地即为自己占有。“四荒地”圈占后，再与村组集体签订承包合同，承包费用极其低廉，有的土地每年8元/亩。通过这样简单、廉价的圈占方式，有的农户很容易就圈占了400～500亩，甚至上千亩“四荒地”。到2000年前后，这些被圈占的“四荒地”已经变成了熟地，承包人又反过来以每年200元/亩左右的价格，转包给本村或者当地农民耕种，从而引发了许多激烈冲突。地方干部望而却步，许多矛盾久拖不决，留下了隐患。时至今日，经过“四荒地”承包人30多年投入、开发和建设，“四荒地”的资本投入和劳动积累巨大，再想调整“四荒地”承包权困难重重，但不调整将进一步积累矛盾、增大隐患。本课题组建议：借力农村承包土地“三权分置”的机遇，就“四荒地”落实所有权、稳定承包权和放活经营权进行专题调研，颁布相关政策和法规，彻底化解30多年来“四荒地”承包经营中积累的矛盾，消除经济发展风险和社会不安定隐患。