农民集体拥有承包土地调整权制度化

《“三权分置”意见》要求，“在完善‘三权分置’办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用”。为此，本课题组建议：按照《“三权分置”意见》关于“尊重农民意愿。……把选择权交给农民”的基本原则，应当把集体土地财产的最终归属权、处置权（如征收谈判权以及“承包地发包、调整、监督、收回等各项权能”）作为土地集体所有权的具体实现形式，法定为农村基层自治组织的自治权利，归还给农民集体。

具体改革完善建议如下：修改完善《农村土地承包法》第二十六条“承包期内，发包方不得收回承包地”和第二十七条“承包期内，发包方不得调整承包地”等条款的内容，通过修法确定，下列情况下农民集体享有“承包地发包、调整、监督、收回等各项权能”。

——集体土地承包起始期，土地所有权人（建议相关法律界定为村民小组农民集体或者村民委员会农民集体，下同）可以依法发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村地。

——适度放宽《农村土地承包法》第二十七条预留的调整承包地的“口子”。土地承包期限内，在自然灾害严重毁损承包地、国家较大面积征收承包地、较多集体成员进城落户等情况导致人地矛盾特别突出等特殊情形时，可以按照基层民主程序，依法、有序调整本集体成员的承包地。但是，村民委员每一届任期内，最多只能调整一次承包土地。

——有下列情况之一的，农民集体可以调整承包土地：承包土地到期后，土地所有权人可以通过顺延、小调整和大调整等形式，重新发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；村、组集体成员中，若全家迁入设区的市，土地所有权人有权依法收回农户承包地；家庭主要劳动力全部进入城镇就业、定居的承包农户，自愿放弃其土地承包权的，土地所有权人可按法定程序收回其承包地，或者在本集体经济组织成员内部有偿转让其承包权。农民集体收回的承包土地，可以由本集体经济组织统一经营，发展壮大集体经济，也可以发包给本集体成员中人均承包土地面积最少、急需承包地的农户。

土地所有权人履行上述权能，必须按照基层民主程序，由村民小组农民集体或者村民委员会农民集体，在土地所有权归属的农民集体成员内部，按照多数（三分之二以上）决定原则依法决定，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准后实施。(www.xing528.com)

以上改革完善建议的理由如下。

第一，《农村土地承包法》十几年施行实践证明，需要适度放宽农民集体调整承包地的“口子”；承包地“三权分置”制度设计，使我们有条件对承包地“三权”进行更加清晰地分割和有效保护。把承包土地的发包、调整、监督、收回等各项权能归还给农民集体，法定为农村基层自治组织的自治权利，不仅为贯彻落实《“三权分置”意见》“不能非法剥夺和限制农户的土地承包权”奠定了基础，而且有利于“长期稳定农村土地承包关系”。《农村土地承包法》立法阶段，国内外许多高校和研究机构都对“土地承包期内农民是否同意土地调整”做过大量的调查，结论几乎高度一致，总是有约50％的农民反对调整、约50％的农民希望根据人口变化适度调整，农民土地承包经营权遇到了“公平”和“效率”不能两全的艰难抉择；经济学研究也认定“不长期稳定承包权必然影响农民土地投入预期”。加之，当时稳定农村土地承包经营权是农村人地矛盾的主要方面，因为第一轮土地承包的15年期限内，各地普遍采用“一年一调整”或者“三年一小调，五年一大调”，有的地方村两委干部把土地调整看成实现个人权欲的手段，农民对此意见很大，《农村土地承包法》不得不设定“承包期内，发包方不得收回承包地……发包方不得调整承包地”等条款。为了缓解随着承包期限延长而突出的人地矛盾，法律允许“农村土地承包土地经营权自愿、有偿、有序流转”，试图以市场流转的办法替代并杜绝基层组织的周期性行政调整。这一做法不仅在当时，而且至今仍然发挥作用。应该看到：上述法律规定，毕竟忽视了约50％的农民根据人口变化调整承包地的呼声；没有认识到“土地承包经营权‘定期重分’既与马克思集体所有制实现形式和中国农民传统具有高度相关性，又是中国特色社会主义农村土地集体所有制有效实现形式的内在规定性”。还要看到《农村土地承包法》十几年施行过程中，承包土地周期性调整在许多地方并没有被完全抑制。扬州大学钱忠好教授所带团队，对江苏、广西、湖北、黑龙江四省（区）农村土地承包经营权流转及其行政性调整进行了调查，数据显示，在村级层面：江苏等四省（区）大调整平均值为0.17次/村，小调整平均值为0.93次/村。江苏大调整平均值最高，达到0.32次/村；广西和湖北最低，都为0.05次/村。湖北小调整最为频繁，平均值为1.62次/村。在农户层面：江苏、广西、湖北及黑龙江四省（区）有过农地行政性调整的农户比例分别为17.93％、13.16％、6.10％和19.48％；回答二轮承包以来共有过六次行政性调整的农户比例分别为0.37％、5.37％、0和0.87％。本课题组曾就《当前我国农村土地家庭承包经营制度运行的趋势》进行过专题调查，得出的结论是：集体土地总量减少的过程，也是农民要求或违法调整承包土地的过程。诱发承包土地调整的最大因素或者压力是土地分配起点不公平、到期后重新发包时过度限制土地调整等，加之几十年来农业人口增长，造成了现实农村一个非常庞大的“无地农民”群体。短期内“无地农民”的矛盾之所以没有引发重大社会冲突，是因为“家庭功能”掩盖和部分化解了矛盾。

第二，经过多年实践，我们对农村土地集体所有制有效实现形式的认识越来越成熟，有条件对《农村土地承包法》及相关法律限制农民集体调整承包地的条款作进一步改革完善；《“三权分置”意见》颁布实施，既为“长期稳定农村土地承包关系”，又为保障“不能非法剥夺和限制农户的土地承包权”奠定了基础，我们有条件对集体土地所有权、承包权、经营权进行更加清晰的分割和有效保护。经过40年的农村改革，我们对农村集体土地所有制有效实现形式的认识越来越清晰。还要看到，在农村承包土地“三权分置”条件下，集体成员对土地财产的分享权、增值收益权及社会保障功能都集中于土地承包权，土地的生产功能下沉到土地经营权，这将更加有利于承包权和经营权权能拓展。把土地承包权的调整权归还给农民集体，既不影响落实农民集体所有权限，又不影响农村土地经营权物权化。

第三，后工业社会，公平常常比效率更重要。当下我国农村，“稳定农户土地承包权”的基本前提建立在集体成员土地承包权公平感受基础上，它反映了集体成员对“承包期内，发包方不得收回承包地……不得调整承包地”等法条和政策的遵从程度上。在“土地承包经营权”合一的制度框架内，很难同时兼顾公平和效率。在土地“承包权”和“经营权”分置的条件下，集体土地的成员财产权性质和社会保障功能都浓缩到“承包权”中，而土地的生产功能剥离出来并下沉到“经营权”，而农户是否愿意增加投入，主要看“经营权”是否更加稳定而有保障。因此，我们可用“稳定土地承包权公平优先”“放活土地经营权效率优先”的原则，更加稳妥地处理“稳定”与“放活”、“公平”与“效率”的关系。

第四，我国农业现代化推进过程中，改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施等大型投入，主要依赖于公共财政支持而非农户个体投资。本课题组在长期的田野调查中看到，农业专业合作社、种粮大户和家庭农场等新型农业经营主体经营的土地，主要来源于承包地流转，流转期限不过三五年，最长不过为30年承包期的剩余期限。这些短期而无可靠保障的“土地经营权”，并没有影响上述新型经营主体的投入热情。影响土地经营农户投入的主要是市场需求和农产品价格，而非承包经营期限的长短。因此，在承包期限内和承包到期后适度调整农户承包地，不仅不影响农业投入，而且，农村土地承包关系因进一步理顺了集体土地成员公平占有、效率经营的关系，将在动态平衡中更加稳固。