深度解析三权概念与相互关系

（一）“三权”概念及内涵

自“三权”分离提出后，关于“三权”概念的讨论曾经众说纷纭，有“所有权、承包权和经营权”，“所有权、承包经营权和经营权”，“所有权、使用权和经营权”等多种主张（胡震、朱小庆吉，2017）。有专家提出“三权分置的四权实现”的主张，即在所有权、承包权和经营权之外仍保留承包经营权（楼建波，2016）。有法学专家指出，“中央文件中提到的坚持集体所有权、稳定农民家庭承包权、搞活经营权三权分置，其中的三权指的就是在我国立法中已经非常明确的集体所有权、农民家庭或者个人享有的土地承包经营权这两项物权性质的权利，以及立法中尚未明确其性质的经营权，而‘三权分置’的核心恰恰是引入土地经营权，因为现在要在法律上建立这种土地经营权，是设置在农民集体所有权和农户土地承包经营权之上的权利”（孙宪忠，2016）。《“三权分置”意见》颁布执行，标志着“三权”概念在政策层面上被固定下来。《意见》强调：“现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行……”归纳之，我们认为：农村承包土地“三权”是指农民集体土地所有权、集体经济组织成员家庭土地承包权，以及土地经营权人对流转土地在一定期限内依法享有的经营权。

“三权”内涵界定也应遵循《民法总则》等法律原则和《“三权分置”意见》的基本精神。本课题组认为：第一，农民集体土地所有权，是所有权人对集体土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。农民集体是所有权的权利主体，由依法取得法人资格的农村集体经济组织经营管理，或者由具有基层群众性自治组织法人资格的村民委员会“依法代行村集体经济组织的职能”。应该把《物权法》关于“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的法律原则一致地贯穿到其他涉及农村土地经营管理的相关法律体系中，进一步厘清和强化“农民集体”“集体成员共享”等法律观念。第二，土地承包权是土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于集体成员农民家庭。第三，土地经营权是“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利”。在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。

（二）“三权”相互关系(www.xing528.com)

《“三权分置”意见》已原则上表达了“三权”的相互关系，指出：“农村土地集体所有权是土地承包权的前提，农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式，在土地流转中，农户承包经营权派生出土地经营权。”有专家认为，“三权”分置后，农地“三权”之间联系紧密，“形成以所有权为基础、承包权为保障、经营权为核心的相互配合、协调发展的有机体制”（陈金涛、刘文君，2016）。

农村承包土地“三权分置”的三项权利分别对应三类权利主体，即农村土地所有权人——农民集体，农村土地承包权人——农民集体成员家庭和个人，农村土地经营权人——以成员家庭和个人为主体的经营者、其他市场主体经营者。农村承包土地的所有权、承包权、经营权权利虽然是独立的，法律形态上的权利主体也是独立的，但在其制度运行中，“三权”权利主体是互动的。其一，当农民集体成员家庭的土地承包经营权不流转时，承包农户这一个权利主体，既享受农民集体成员之一的承包权，又享有土地经营权，这种状况下，“三权”权利主体只有所有权主体、承包经营权两类权利主体，其权利义务关系，现行国家政策和法律制度都十分明确，无须做大的变动和修改，这是当前农村土地承包经营权制度运行的主流状况。其二，当农民集体成员的家庭的土地承包经营权流转时：承包农户保留了集体土地承包权，让渡了集体土地经营权，此时，承包农户既是农村集体土地的承包方，要对土地所有权负责，履行承包者的权利和义务，又是集体土地经营权让渡者，需要与土地经营权人签订契约（土地承包经营权流转合同），对经营权人实施监督，要求经营权人必须按照“契约”（合同）上的约定经营农村土地，不得超出。在如上所述的“三权”分置的情况下，就出现了农民集体（农村集体经济组织或村民委员会）作为发包方应该对承包权人进行监督，承包权人应对经营权人进行监督的所谓“双重监督”。双重监督符合“契约内部自由和外部限制”的精神内核（熊飞雄，2016）。

特别要提醒：在从农村土地承包经营权中剥离和界定承包权、经营权的立法和对原有法律修改过程中，应该高度重视“农民家庭或者个人土地权利产生的伦理基础”，不能降低经营权政治和法律地位。农民集体土地所有权是20世纪50年代农民以自己的土地所有权入社之后才产生的。“不是农民家庭或者个人的权利来源于集体，恰恰相反，而是集体的权利来源于农民家庭或者个人。”“那些简单地把农民的家庭或者个人的土地所有权，理解为中国共产党给人民的赋权或者授权、农民完全是无代价地从国家手里取得土地所有权的观点，不但是违背历史的，而且是违背政治道德的。而现在那些提出农民的土地承包经营权的政治定位，也必须低于集体所有权的观点，也是不能得到支持的。”（孙宪忠，2016）本课题组呼吁法律制度赋予农民集体土地所有权、集体成员家庭承包权同等重要的政治和法律地位。