探析三权分置政策和法律制度基础

中国农村改革开放之初，实行农村土地集体所有、家庭承包经营制度，称之为“两权分离”。在这个框架下，农村改革一直沿着“明确所有权、稳定承包权、放活使用权、尊重处分权、保障收益权”的路径前行。从“三权分置”视角观察，1978—2012年的农村土地制度改革，其实都在为“三权分置”打基础：明确所有权，主要是明确乡（镇）、村、组三级集体各自分享的土地所有权边界，厘清所有权人的权利和义务；稳定承包权，实质上就是用法律和制度限制所有权人任意收回、周期性调整承包土地的权利，保障承包农户长期而稳定的土地承包经营权；放活使用权，就是鼓励农户土地承包经营权依法、自愿、有偿流转，以此替代土地承包经营权的周期性行政调整。承包农户在流转土地承包经营权时，保留了承包权，流转的只是经营权，农村土地承包经营权事实上早已一分为二。尊重处分权，一是尊重所有权人的土地处置权，比如《农村土地承包法》赋予发包人的权利，二是拓展家庭承包经营权人的处置权，承包经营权可以流转、抵押，其收益权可以继承等。保障收益权，实际上是保障经营权人的权益，改革之初是“交够集体的，留足国家的，剩余全是自己的”。到2005年废止农业税及附加后“剩余全是自己的”。上述改革措施和基本政策，在中国共产党十八大召开前夕已经形成了完整体系，并上升为国家法律制度，成为当前农村承包土地“三权分置”制度建设的重要基础。

（一）“三权分置”的政策基础

我国农村基本政策，概略地说包括以下几点。第一，长期坚持“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。自改革以来，中共中央一直强调“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持……现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”[3]。党的十八大继续把“坚持和完善农村基本经营制度”作为新阶段全面深化改革的重要任务之一。第二，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”（十七届三中全会《决定》）。在承包方式上，耕地、林地、草原采取“家庭承包”方式，荒山、荒沟、荒丘、荒滩等采取“其他方式”[招标、拍卖、公开协商等非家庭承包方式；承包期限，耕地30年，草地30～50年，林地70年（特殊林木林地经主管部门批准可延长）]。承包方的权利和义务包括：享有承包地使用、收益和承包经营权流转、自主生产经营和处置产品、承包地被征用占用时获得补偿等权利；承担维持土地农业用途、保护和合理利用土地等义务。第三，高度重视和鼓励农村土地承包经营权流转。集体土地承包方是流转主体，可以自主决定是否流转和流转方式。流转原则是平等协商、依法、自愿、有偿，不改变土地性质和农业用途。流转方式为转包、出租、互换、转让或其他方式，十七届三中全会《决定》增加了“股份合作”方式。流转费用由承包农户与受让方协商确定，收益全部归承包农户。对流转的限制是，“不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”（中发〔2001〕18号）。第四，土地承包经营权受法律保护。承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地。灾害严重损毁承包地的，村民三分之二同意并经乡政府批准可适当调整。耕地承包收益可以继承；林地承包经营权在承包期内可以继承。保护妇女土地权利。

《“三权分置”意见》确立了家庭承包土地深化改革的总要求和目标，即：科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度；不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障；完善“三权分置”办法，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。《“三权分置”意见》提出了进一步深化改革的主线仍然是处理好农民和土地的关系，其基本原则是尊重农民意愿、守住政策底线、坚持循序渐进和因地制宜，对于厘清集体土地“三权”内涵、边界以及相互关系做出了原则规定，从家庭土地承包经营权中初步剥离出土地承包权和经营权，并对经营权的内涵、权能及其流转和经营形式做出了较为详细的政策规定。这一切都是深化农村集体土地、家庭承包经营制度改革，建设“三权分置”基本制度的重要政策基础。

（二）“三权分置”的法律制度基础

现行法律虽然均未对农村土地承包权、经营权的权利内容、边界进行明确划分和界定，但是，建立在农村集体土地“两权分离”基础上的现有涉及农村土地产权的法律体系却相当完备，比如我国《宪法》、刚刚颁布的《民法总则》和已经实施的《民法通则》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》以及规范特别领域地权问题的法律，如《农业法》《森林法》《草原法》等，都明确了农村基层自治组织（村民委员会）、农村集体经济组织、合作社的法律地位，界定了农村集体土地所有权、家庭承包经营权的权利内容和边界，上述法律制度体系应该被视为农村承包土地“三权分置”法律制度建设的重要基础。(www.xing528.com)

《宪法》第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”[4]。《宪法》把农村“双层经营体制”作为我国基本经济制度之一，是其他法律在农村集体土地所有权、承包经营权“两权分置”基础上，进一步界定土地所有权、承包权、经营权的宪法基础。

《民法总则》[5]赋予村民委员会、农村集体经济组织等的特别法人资格，规定“农村集体经济组织依法取得法人资格”（第九十九条）；“居民委员会、村民委员会具有基层群众自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”（第一百零一条）；“法人以其全部财产独立承担民事责任”（第六十条）。这意味着农村集体经济组织作为农村集体土地及其他资产经营管理的主体，取得法人资格，明确了其民事主体地位，可以依法代表农民集体行使集体土地等资产的所有权，承担相应的管理事务，有利于进一步“落实集体所有权”。“承认农村集体组织的法人资格，是符合国情、符合法理的，是历史重大进步。”[6]《民法总则》赋予农村集体经济组织、村民委员会特殊法人资格，为集体土地“三权分置”制度建设铺下了第一块基石。

《民法通则》界定了农村承包经营户对内、对外的权利义务关系（即法律地位），规定“农村集体经济组织成员，在法律允许的范围内，按照承包合同规定从事商品经营的为农村承包经营户”，“农村承包经营户的债务……以家庭财产承担”。这一规定产生于1986年通过实行的《民法通则》，当时实行的是有计划的商品经济，过分强调了农村承包经营合同的行政性、计划性，农村承包经营户的从属性，在实践中阻碍了农业生产力的发展。农村承包经营户作为农村集体经济的一个经营层次，需要更加明晰界定其法律地位。新颁布的《民法总则》顺应市场经济发展需要，将其修改为“农村集体经济组织成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭经营的，为农村承包经营户”（第五十五条），“……农村承包经营户的债务，以从事农村土地承包经营的农户财产承担，事实上由农户部分成员经营的，以该部分成员的财产承担”（第五十六条）。赋予农村承包经营户具有经济组织所享有的全部权利，独立承担其全部义务，将更加有利于“稳定土地承包权、放活经营权”，为“三权分置”铺下了第二块基石。

《物权法》为国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权设置了平等保护制度，规定“任何单位和个人不得侵犯”（第四条）。该法界定了集体所有的动产和不动产的范畴（第五十八条）、农民集体所有权及重大事项决定程序（第五十九条）、农民集体所有权的行使（第六十条）、集体财产状况公布（第六十二条）、集体所有权保护（第六十三条）以及利用相邻土地关系（第八十八条）。该法用专章（第十一章）对“土地承包经营权”所涉及的方方面面的权利和义务做出了明晰的规定，如：强调农村集体经济组织实行“统分结合的双层经营体制”，“农村集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”（第一百二十四条）；界定了土地承包经营权的权属内容，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等，享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、养殖业、林业、畜牧业等农业生产”（第一百二十五条）；确定了土地承包期限，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十至五十年。林地的承包期为三十至七十年；特殊林木的林地承包期经国务院批准可以延长”（第一百二十六条）；规范了土地承包经营权设立与登记（第一百二十七条）、土地承包经营权流转（第一百二十八条），以及承包地调整（第一百三十条）、承包地收回（第一百三十一条）、承包地征收补偿（第一百三十二条）。对于其他方式的承包（非家庭承包方式），物权法规定“通过招标、拍卖、公开协商等承包荒地等农村土地依照农村土地承包法和国务院的有关规定”（第一百三十三条）；国家所有的农用地实行承包经营的，“参照本法的有关规定”（第一百三十四条）。《农村土地承包法》第四十六条规定，“荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营”。第四十五条规定，“以其他方式承包农村土地的……承包期限等，由双方协商确定。……承包费由双方议定”。

上述法律精神、原则和条文在《土地管理法》《农业法》《森林法》《草原法》等法律中一脉相承，更加具体，比如：《土地管理法》第二章“土地的所有权和使用权”第八条至第十六条；《农业法》第一章总则第五条、第二章“农业生产经营体制”第十条至第十四条[7]；《森林法》第二十七条；《草原法》第十三条等。集体土地“三权分置”改革，是继承农村土地集体所有、承包经营“两权分置”基础上的改革，因此在“三权分置”的制度建设中，需要维持原有法律体系中的农村集体土地所有权，再将近几年“集体所有制有效实现形式”的研究探索和实践成果吸纳、提炼为法律制度。同时，从农村土地承包经营权中再度分离出土地承包权、土地经营权，并对农村集体土地所有权，成员农户家庭承包权，土地经营权的权利、义务的内容及边界予以重新界定和规范。