宅基地历史遗留问题及成因分类解析

农村宅基地历史遗留问题，是指历史原因形成、不符合现行宅基地制度的各类问题，主要包括超标准占用宅基地、一户多宅、违法占地建房、非本集体经济组织成员占用宅基地等问题，也包括宅基地权属登记缺失或错误、农村规划管理不到位等。其形成原因可归结如下。

（一）农村宅基地立法滞后

人民公社化后，直到1982年2月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前，农村宅基地管理的主要依据是1962年9月“六十条”，以及1963年3月《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》。“六十条”规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。《通知》提出，社员的宅基地都归生产队集体所有，但仍旧归农户长期使用、长期不变。“六十条”和《通知》明确了宅基地的所有权和使用权归属，但未明确限制农户宅基地宗数、标准等，这为超标占地、一户多宅等留下了空间。改革开放以来，农村宅基地立法不断加强，但宅基地制度仍然难以跟上时代发展的需要，立法滞后问题依然存在。

（二）农村宅基地管理力量薄弱

《村镇建房用地管理条例》是改革开放后农村建设用地管理的首部法规，《条例》确立了农村土地用途管制原则、农村宅基地限额要求、农村宅基地退出办法等一系列创制性安排。但囿于当时土地管理分散多头管理，各项措施实际难以到位，仍然遗留了大量宅基地问题。1986年成立了国家土地管理局，制定颁布了首部《土地管理法》，但在此后相当长时期内，农村土地管理力量仍然相对薄弱，成为宅基地问题难以根治的重要原因。

（三）农村宅基地制度政策变迁频繁

1982年2月《村镇建房用地管理条例》首次提出农村宅基地限额规定，1997年4月中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》首次提出农村居民一户一宅要求，2004年11月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》首次明确农村宅基地取得的身份限制，2008年1月国务院《关于促进节约集约用地的通知》要求逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。现行限制身份、一户一宅、标准法定制度是逐步形成并不断强化的，前后政策很不一致，难免遗留一些历史问题。有的符合实际的政策未能坚持，比如1990年1月国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》，首次提出农村宅基地有偿使用，但这一政策在后来清理农村“乱收费”中与其他收费项目一同被取消了，这实际上助长了农村居民违法占地建房。(www.xing528.com)

（四）农村社会关系深刻变化

农村人口基于去世、上学、入伍、提干、婚娶、过继、进城就业、出国定居等多种原因，形成宅基地继承、赠予、交换、转让、购买等关系和事实，导致一户多宅、超标占地频繁发生。

（五）农村宅基地管理存在薄弱环节

农村宅基地集体所有，而宅基地上的住房是农民私有，农村住房的买卖、流转等并不受法律制约，其结果势必形成一户多宅和超标占地。部分镇村干部依法管地用地意识淡薄，“以罚代法”现象比较普遍，对宅基地违法占用、违法交易行为未能及时制止，形成既成事实。

（六）农村宅基地违法清查不到位

自20世纪80年代以来，国家和地方政府组织了多次违法违规建设用地清理查处行动，但出于种种原因，这些清查大都不够彻底。有的清查工作还因“法不责众”或“处罚从轻”，出现违法收益大于成本现象，反过来起到了诱导宅基地违法的作用。客观存在的农民“建房难”，也造成宅基地违法行为“查处难”，致使农村宅基地违法宗数长期居高不下，形成大量遗留问题。