宅基地自愿有偿退出机制的优化设计

（一）退出对象界定

关于宅基地退出对象，大部分试点县（市、区）扩大范围，除进城落户农民之外，将宅基地超占多占部分、“一户多宅”多余的宅基地也纳入有偿退出对象。个别试点区，如天津蓟县将闲置宅基地或集体建设用地纳入有偿退出对象，新疆伊宁因户均宅基地面积过大，认为可将自身宅基地根据自愿进行拆分，拆分多余部分可作为有偿退出对象。各试点区在退出对象上认识虽较统一，但针对每种对象是作为有偿退出还是无偿退出有着不同的考虑，如江西余江将户外闲置废弃附属设施用地部分（含闲置的畜禽舍、倒塌的附属用房等）实行无偿退出，对“一户多宅”多余的宅基地实行有偿退出，而安徽金寨却对“一户多宅”类型实行无偿退出，仅给予适当补助。本课题组认为，面对农村宅基地超级粗放利用的现象，从提高土地资源配置效率的角度看，只要坚持农户自愿和居住有保障两个条件，就可以作为退出的对象。

（二）退出流程和方式

各试点县（市、区）重点探索形成了回购收储、流转、以项目带退出、置换和活态利用五种退出模式，都具有一定的可复制性。（1）回购收储模式，即通过成立村级投资公司或由政府土地储备中心集中收回后再进行开发利用。主要在四川泸县、福建晋江、云南大理和江苏武进四个地方进行了相关探索。但从探索实践情况来看，各试点县（市、区）普遍反映，该模式实施效果并不理想，主要受村集体经济组织和当地政府经济实力影响和后期利用制约，难以做到资金平衡。（2）流转模式，即将自身宅基地通过买卖、赠予等多种方式，转让给村集体经济组织其他成员使用的退出方式。该模式在大部分试点县（市、区）都进行了探索。（3）以项目带退出模式，即通过实施土地综合整治、高山扶贫搬迁、美丽乡村建设等项目，以项目实施为依托，实现宅基地的有偿退出。该模式被大部分试点县（市、区）所推崇。（4）置换模式，即通过宅基地换城市住房或农村新型社区住房、养老保险等多种形式，实现原宅基地的有偿退出。该模式重点在浙江义乌和福建晋江进行了探索。浙江义乌允许农民以合法宅基地置换高层公寓、标准厂房、仓储物流、商业用房、商务楼宇或者货币补偿。取得高层公寓面积以合法住宅建筑占地面积为基数，按1∶5确定置换权益面积，五分之三为高层公寓，用于保障居住，五分之二为产业用房，用于增加财产性收入。目前，已有7个集聚高层公寓项目在建，总用地982.5亩，可居住面积151.86万平方米，预计安置农民14463人；配套6个产业项目，总用地379.2亩，总建筑面积85.13万平方米，总投资114亿元。已审批确定参加集聚、签订置换协议并交纳保证金331户。福建晋江则重点探索与城镇房地产去库存相结合，对自愿退出宅基地后无住宅居住的或符合宅基地申请条件但自愿放弃宅基地申请权利的集体经济组织成员，购买商品房可再享受购房总额2.5％的财政补贴。（5）活态利用模式，即结合古民居保护、乡村旅游发展、淘宝村建设等，通过腾退闲置置地变性为集体经营性建设用地等，实现原宅基地的腾退利用。重点在福建晋江、天津蓟县、云南大理等试点县（市、区）进行了探索。天津已实现20余户村民发展旅游产业，每年可增加旅游收入近百万元。

此外，在退出方式方面，四川泸县与宁夏平罗也进行了相关探索。宁夏平罗针对进城落户居民自愿有偿退出耕地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权设计了三种退出方式：其一，承包经营权在二轮承包期内退出；其二，承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权全部永久退出；其三，宅基地使用权、房屋所有权同时退出和部分承包地退出。实际操作中，三种方式分别为占15％、5％和80％。多方式的退出政策设计给予了农民更大的选择权利，应该成为坚持宅基地自愿有偿退出流程与方式设计的指导准则。

（三）退出补偿标准与方式

参照试点地区退出补偿标准与方式的做法，可根据各地的资源禀赋、社会经济发展水平和非正式制度等具体情况，采用以下三种方法制定退出补偿标准和方式：（1）宅基地基准地价标准。如浙江义乌、新疆伊宁的基准地价补偿标准，即通过构建农村宅基地基准地价体系，在标准明确时，重点参照不同级别宅基地对应基准地价，实施退出补偿。（2）宅基地残值补偿标准。如四川泸县的残值补偿，即按照退出房屋的性质、结构等进行残值测算，以此作为宅基地补偿标准。（3）宅基地征地补偿标准。如江苏武进的征地补偿，就是尊重退地农民期望，按照征地拆迁补偿标准进行补偿。

在具体补偿的方式上，参照各试点县（市、区）的经验，可以制定以现金补偿为主，以住房、养老、教育、医疗、就业等社会保障为辅的补偿模式。这样既保障了农民“住有所居”，又实现了农民带钱进城，加大了惠农支农力度。

（四）退出补偿资金来源

关于退出补偿资金来源，参照各试点县（市、区）的经验，可采用以下四种资金保障模式：一是政府垫支、贴息贷款或发行债券模式。主要体现在安徽金寨、四川泸县和云南大理的做法上。安徽金寨专项贷款了8亿元用于试点工作。二是村集体经济组织择位竞价模式。例如湖南浏阳通过择位公开竞价方式落户，收益专项用于集体经济组织宅基地退出补偿、收购和公共基础设施建设。三是项目资金整合模式。如陕西高陵，重点是加强土地整治资金、精准扶贫资金、美丽乡村建设等各类相关资金的整合，形成资金合力。四是多元融资保障模式。福建晋江通过探索形成了“政府主导、村企合作、村民集资、公司运营”四方面相结合的多元融资模式。政府每年投入1.7亿元，建设美丽乡村。全市59个村（社区）与104家企业结对共建，合作意向资金达8.21亿元。创办村级投资公司72家，注册资金2.6亿元。通过公益、募捐、集资等方式，筹集资金。比如，安海镇溪边自然村，该村华侨许健康先生就通过中央统战部定向捐资1亿元，发展集体经济。

（五）退出宅基地的统筹利用(www.xing528.com)

关于退出宅基地的统筹利用，各试点县（市、区）重点从非指标的流转范围、指标的利用范围和利用的方式等三个方面进行了探索。目前，各试点地区退出宅基地流转范围基本限定于本集体经济组织内部，而指标利用基本按照乡镇统筹、县内调剂的模式操作，但各试点县（市、区）普遍反映，应在扩大流转范围、实行指标跨县调剂方面加大探索力度。

关于统筹利用，改革的方向应该是坚持多样化的统筹利用方式，主要可采用以下五种方式：（1）作为预留宅基地用地，用于满足宅基地的刚性需求。（2）复垦为建设用地指标，套用城乡建设用地增减挂钩政策。（3）不改变用途作为乡村发展用地，与精准扶贫搬迁、新型城镇化建设、农业现代化发展、人居环境提升相结合，探索利用腾退宅基地用于精准扶贫搬迁和村内基础设施建设等。例如宁夏平罗结合精准扶贫，探索利用退出宅基地插花安置搬迁农民。截至2017年，平罗共安置插花移民1300户、7956人，其中，已搬迁入住1174户，收储农户宅基地45.5万平方米，房屋12.3万平方米，承包地6700亩，累计交易额1560万元。（4）改变用途作为发展用地，主要通过改变土地用途，发展庭院经济、休闲农业、观光旅游用地等。主要在江西余江、云南大理等地进行了探索。（5）用于实行以地养老制度。主要在天津蓟县和宁夏平罗进行了相关探索。平罗专门制定了以地养老的办法，探索开展以农村老人的土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权的流转或转让收益，置换养老服务。具体设计了三种养老模式：一是将退出土地产权的老人纳入失地农民养老保险范围，用退出土地的补偿费为老年农民缴纳养老保险，用养老金支付养老院费用。二是将退出土地的补偿费一次性打入养老院账户，按月支付养老费用，不足部分由老人子女负担。三是对于五保户、困难户、智障残疾老人，养老费用不足部分争取民政、残联等项目资金予以补贴。通过探索实施，现已实现30多间闲置校舍整修改造为宿舍、餐厅和活动室，建设了蔬菜生产基地、休闲娱乐区，配套了供电锅炉、化粪池等基础设施，已有60多位老人入住。

（六）构建退出倒逼与激励引导机制

2000—2015年，人均农村用地面积从204.85平方米/人上升为316.77平方米/人，增幅54.63％。2015年，人均农村用地面积西部最小（290.30平方米/人），东北部最大（491.25平方米/人），东部（316.47平方米/人）、中部（317.69平方米/人）居中。鉴于我国人多地少的资源国情，是否能构建农村宅基地退出的倒逼与激励引导机制，形成节约集约利用的宅基地分布格局，应该成为宅基地制度改革是否成功的重要判断标志。因此，需要探索建立相关的倒逼和激励引导机制。

1.倒逼机制

要鼓励地方探索实行对超占、多占和“一户多宅”等情形实行有偿使用，提高用地保有成本，倒逼多余宅基地退出。

2.激励机制

通过加强引导和激励促进闲置多余宅基地退出，主要思路是采取给予退出补偿、降低进城落户门槛、实行购房优惠和强化养老、就业、医疗、教育保障等方式。如安徽金寨出台了《关于深化农村宅基地制度改革促进农村居民有序向城镇转移的意见（试行）》和《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法（试行）》，对于进城落户农民自愿退出宅基地的，强化权益、住房和就业等保障，努力确保进城入镇农民搬得出、留得住、能发展。2017年已实现1270户农村居民自愿退出宅基地。宁夏平罗探索建立了存量地建房政府补贴激励机制。鼓励符合宅基地申请条件的农户，在镇村规划中保留的村庄内，采取有偿转让其他农户闲置房屋和宅基地的方式落实“一户一宅”，其中宅基地转让费由政府补贴给退出户。

（七）构建退出后悔机制

重点是通过构建后悔机制，消除农民进城后顾之忧。从当前试点探索情况来看，具体可以有两类做法：一是保权保利。例如宁夏平罗县对凡不愿意放弃“三权”的进城农民，只要拥有二轮土地承包经营权，即使是城镇户口，仍可以认定为农村集体经济组织成员身份，需要时仍可以优惠价格回购其退出的承包地和宅基地。湖北宜城也有类似做法。二是限时保权。重点是给予进城落户农民一段过渡期适应。例如江西余江规定进城落户农民，若适应不了城市生活的，可在15年内回村建房。