宅基地有偿使用制度的未来展望

农村宅基地有偿使用制度改革有其必要性和可行性，但根据历史经验和农村现实，对这一改革的影响需要客观综合评估，合理把握改革的力度和节奏，积极稳妥推进。

（一）要重点突破、有序推进

鉴于历史上形成的超标占用宅基地、一户多宅以及非集体经济组织成员占有宅基地积弊较多，不仅导致农村宅基地闲置浪费、用地效率降低，而且造成农村宅基地分配失衡，有违社会公平正义，由其开始实行“惩罚式”的有偿使用具有正当性和合理性，拥有较好的民意基础，应当毫不迟疑地推进。余江等地的实践表明，只要基层干部和群众工作到位，超标占用宅基地有偿使用不仅不会影响农村社会和谐稳定，而且可以获得广大农民的支持和拥护，增加群众的改革获得感。除少数民族地区等特殊区域外，超标占用宅基地有偿使用收费对象应从严确定，收费标准应适当提高，以有效遏制超标占用宅基地情况的发生，促进宅基地公平公正分配。以此积累经验，为全面实施农村宅基地有偿使用创造条件。

（二）要支持和尊重农村集体经济组织的自主选择

新增宅基地纳入有偿使用范围问题，目前支持和反对的意见都不少，试点中也只有少数地方敢于“吃螃蟹”，实行新增宅基地有偿使用。客观而言，这一轮农村宅基地有偿使用制度改革与20世纪80年代末90年代初的那一轮改革相比，无论在改革的广度还是改革的力度上都有差距。那一轮改革，不仅试点范围涵盖全国绝大多数省份和超过三分之一的县（市），而且宅基地有偿使用费收取对象既包括超标准用地，也包括规定标准以内用地，并明确提出“超标准用地的，应规定较高的收费标准；对级差收益较高地段，收费标准要适当提高”的要求。这一轮改革，有关试点考虑的因素较多，改革步子总体不大，有的明显谨慎有余，犹豫观望。这与改革氛围营造不足有关，也受到各方面共识程度不高的影响。笔者认为，农村集体经济组织在其土地上是否设立宅基地使用权并收取使用费，属于所有权人与使用权人双方协议的范畴，只要符合土地规划和用途管制，上级政府不宜过多干预。在当前学界争执不下的情况下，应当支持基层政府结合实际进行制度创新，充分尊重农村集体经济组织的自主选择权，由集体经济组织自主决定有偿使用收费的范围、标准、方式等，上级政府做好监管和总结，时机成熟时推广。未来修法也可以遵循这一原则进行。(www.xing528.com)

（三）要着眼建立城乡统一建设用地市场目标，逐步推进宅基地市场化配置

随着要素市场化配置改革的不断深化，土地要素的市场化配置程度必然逐步提高，对城乡建设用地中占相当比重的农村宅基地实行市场化配置也是迟早的事情，义乌等地“试水”成功也表明了这一点。其实，我们还可以从城镇国有土地有偿使用中得到启发。狭义上讲，城镇国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人使用，而土地使用者按照土地有偿使用合同的规定，一次或分年度向国家缴纳土地有偿使用费的行为。具体方式包括土地使用权出让、土地使用权租赁和土地使用权作价出资或者入股。而从广义上看，城镇国有土地有偿使用基本等同于城镇国有土地市场，包括出让、租赁、作价出资或入股等一级市场和转让、出租、抵押等二级市场。以此衡量，目前多数地方试点进行的“超占宅基地有偿使用”就仅仅具有“超占惩罚”的意义，与真正建立农村宅基地有偿使用制度即市场化配置制度的要求相距甚远。鉴于农村宅基地制度改革的极端敏感性，目前在全国大多数农村“一步到位”实行宅基地市场化配置尚不具备条件，但从改革前景看，我们对最终实现宅基地市场化配置可以预期。

（四）要加强农村宅基地有偿使用费规范管理

目前多数观点集中在农村宅基地有偿使用是否必要和收费对象、收费标准、收费方式上，对有偿使用费管理着笔不够。在课题组看来，农村宅基地有偿使用费管理同样是需要重视的问题。目前农村集体经济组织大都不够健全，管理力量薄弱，这已成为农村宅基地有偿使用改革的重大隐患，甚至有可能左右改革的进程。为此，建议加强相关探索，切实加强农村宅基地有偿使用费收支管理，按照“取之于民、用之于村”的原则合理确定宅基地有偿使用费用途、完善宅基地有偿使用费分配制度，按照村民自治和民主管理原则健全有偿使用费使用制度、严格有偿使用费监管，确保改革健康有序推进（董祚继，2017）。