宅基地改革：有偿使用制度基本框架

（一）总体框架

1.坚持宅基地节约集约利用标准

构建宅基地节约集约利用标准主要包括两个方面：（1）落实“一户一宅、面积法定”的制度原则，通过确定“户”的标准和分户条件，结合当地发展阶段、农民生产需求以及生活习惯等，确定符合当地农村现实的宅基地面积标准。在这方面，不少改革试点县（市、区）做出了有益探索，如西藏曲水根据农牧民生产生活需求，确定适应农牧生产要求的宅基地使用标准；安徽金寨以村规民约形式确定集体组织成员资格认定办法、“户”的概念、宅基地范畴和建房分户的标准；江苏武进以农村土地承包经营权确权登记颁证的成果为基础，结合农村集体经济组织股份合作制改革成果，开展成员资格的确定和“户”的认定，将保障对象数据同宅基地现状数据进行衔接，试点村人地关系数据、农房信息已逐步录入系统，进行测试。（2）通过土地利用规划控制村庄用地规模，推进村庄建设规划编制实施，引导村庄建设用地优化布局。同时，充分运用农村土地综合整治、土地调整置换等手段盘活闲置废弃宅基地利用，实现村庄环境美化、资源利用效率提高和农民生产生活便利的目标。一家一户宅基地有效率利用与村庄整体环境改善，构成宅基地节约集约利用的两个面向。试点县（市、区）均重视规划的引导和管控作用，并存在以下几种做法：一是编制村级土地利用规划和村庄规划，如陕西高陵、天津蓟县、江西余江已实现了1040个自然村的村庄规划全覆盖。二是编制乡镇级综合性规划，如西藏曲水稳步推进《曲水县乡（镇）村控制性详细规划》《曲水县乡（镇）村土地利用总体规划》；宁夏平罗结合农村发展现状，编制完成了《平罗县镇村体系规划》。三是结合多规合一要求，编制多规合一规划，如福建晋江在全省率先试行村级土地利用和建设规划合并，形成村级“多规合一”新范本；青海湟源试行和平乡在不突破上级规划约束性指标的前提下，完成“多规合一”编制工作，统筹各类各业用地，有序安排建设用地空间和开发时序，保障符合申请条件农户的宅基地需求；湖北宜城充分发挥规划管控作用，落实“无规划不审批、无设计不建房”。四是编制县级村庄布点和建设统筹规划，如安徽金寨编制村庄布点和建设规划。五是完善“县—镇—村”三级规划体系，逐级管控。如江苏武进编制完成了《区级发展战略规划》和《镇村布局规划》，界定“三区三类”范围，合理划定了城镇、村庄建设用地边界，全面优化了农村生产、生活、生态空间；浙江义乌健全宅基地总量市级、镇街、村级三级控制体系，实现宅基地无限扩张向总量控制转变。

2.明确宅基地有偿使用的条件

改革宅基地取得环节的制度设计，需坚持规定面积内无偿取得的制度。宅基地有偿使用可分为三类对象：一是历史原因形成超标准占用宅基地的，二是历史因素形成一户多宅的，三是非本集体成员通过继承或其他方式占有和使用宅基地的。而且，都应该将有偿使用限定为超过规定面积部分。在确定宅基地有偿使用条件方面，需把握两个关键。首先，区分历史原因形成的多占超占宅基地与违法形成的一户多宅，前者因为历史因素违背“一户一宅、面积法定”制度原则，后者是指直接违背《土地管理法》和《城乡规划法》等政策法规的建房行为。对于上述两类行为需采用不同处置原则，对前者实施有偿使用制度，可实现集体经济组织内部资源公平配置，对于后者处置需维护法律尊严，杜绝违法现象继续发生。其次，对于非集体经济组织成员通过继承房屋占有和使用宅基地，可参照因为历史因素形成多占超占宅基地面积的处置方式进行处置；对于非集体成员尤其是城镇居民通过购买房屋等方式占有和使用宅基地的行为，避免通过有偿使用将其合法化。

造成农村宅基地“超占多占”以及“一户多宅”现象的历史原因十分复杂，探索宅基地有偿使用制度，需坚持分类处理原则，部分试点县（市、区）按此原则推进试点工作。如陕西高陵对因历史因素形成的集体超标准占用的排除在处置范围之外，暂时不收取有偿使用费，通过村庄规划逐步消除超占现象，并将有偿使用对象确定为：不符合土地利用总体规划、村庄规划的超占部分，因历史因素形成的一户多宅和多占的宅基地部分，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋占用宅基地等三种主要类型。天津蓟县在区分非本集体经济组织成员占用的宅基地与本集体经济组织成员一户多宅和超过用地面积两种情形后，实施宅基地有偿使用分梯次展开的做法。江苏武进对于本集体经济组织成员超面积使用宅基地、非本集体经济组织成员通过继承占有宅基地、非本集体经济成员通过其他方式占有和使用宅基地三种情形，采用不同有偿方式处理。湖北宜城对全市宅基地历史遗留问题（共14类50余种），提出“划分时段、分类处理”的审慎稳妥处理办法，按建房时间和是否集体组织成员、是否“一户一宅”、是否超占面积、是否符合规划、是否手续齐全等情况分别对待。

3.合理确定宅基地有偿使用标准

在宅基地占有和使用环节采用有偿制度，主要目标是通过经济手段，倒逼由历史因素造成的各类不符合“一户一宅、面积法定”的农户退出多占超占宅基地。要针对不同类型的宅基地不合规占有使用状况，采用不同有偿使用方式和制定不同有偿使用标准。湖北宜城、新疆伊宁按照基准地价制定差别化的收费标准，其中宜城农村宅基地有偿使用费年基准价格按区域划分了5个等级，对超占面积分段处理，确定宅基地有偿使用标准：超过法定面积而达不到村规民约或村实际平均面积的，按村民自愿选取0.1～1的一段系数调节；超过村规民约或村实际平均面积的，由村民自治选取1～2的二段系数调节；非本村成员的，按住房用地总面积在基准价格的1～2倍调节。青海湟源在宅基地有偿使用上，以2005年为界，制定了有偿使用费的收取范围和三个区片标准；按照宅基地使用权人的身份和区片等级分类管理、分类收取。江西余江、陕西高陵、西藏曲水、江苏武进等试点地区按超出标准的面积制订起征标准收取有偿使用费。其中江西余江明确指导性的起征面积标准（120～240平方米/户），各试点村结合实际确定起征面积，收取标准实行阶梯式累进制计费，收取方式采取每年交纳、分期交纳和一次性交纳70年三种，并研究制定了十多种费用收取办法。西藏曲水超出规定面积1～50平方米部分，按每年5元/平方米计算；每增加50平方米标准提高5元/平方米，以此类推。江苏武进明确城镇规划建成区外，本集体经济组织成员超面积使用宅基地的，不超过法定面积标准上限的按10元/平方米·年，超出上限的按20元/平方米·年计费；非本集体经济组织成员通过继承的按20元/平方米·年收费。陕西高陵对不符合土地利用总体规划、村庄规划的，超占部分按照5元/平方米·年收取有偿使用费；对于因历史因素形成的一户多宅的，多占的宅基地按5元/平方米·年征收有偿使用费；对于非本集体经济组织成员通过继承房屋占用宅基地等情况的，按2元/平方米·年征收有偿使用费。

4.规范有偿收益收缴和使用的管理制度

在集体经济组织主导下探索宅基地有偿使用，体现集体经济组织作为土地所有权主体地位。集体经济组织成员作为集体经济组织的构成部分，在初始无偿分配环节平等享有宅基地权益，对其余因历史因素等形成的多占超占部分采用有偿使用制度，既体现集体土地所有权权能，也彰显集体经济组织成员之间的权益平等地位。宅基地有偿标准和收缴方式，需通过村民自治和民主协商程序达成确定。天津蓟县制定《蓟县农村宅基地制度改革试点工作实施细则》，规定有偿使用费的缴纳标准由村两委会和村民代表会议决定。四川泸县以村民自治方式确定有偿使用费的收取范围、标准和节约奖励标准，并由村民议事会开展面积核实、费用收缴、节约奖励等工作，建立宅基地有偿使用费收缴和使用、收益分配、节约奖励等管理制度。湖北宜城对所收取的宅基地有偿使用费实行专款专用，收支两条线，由村或组单独核算，用于本村组的照明、供水和道路等公益事业；实行差异化政策，对五保户、低保户、残疾人、烈军属进行适当补助；村委会每半年向村民公开一次收支明细。另外，安徽金寨、江西余江、陕西高陵、湖南浏阳、西藏曲水、宁夏平罗等地都制定了农村宅基地有偿使用管理暂行办法。

总体上看，宅基地有偿使用制度改革设计在各试点地区已经积累了比较成功的经验，但从长远看，还必须强调突出坚持集体经济组织主体地位。

习近平总书记于2016年4月25日在安徽凤阳县小岗村主持召开的农村改革座谈会上发表重要讲话，提出“不能把农村土地集体所有制改垮了”（习近平，2014）。农村土地集体所有制在宅基地方面，既表现为每个农民“住有所居”权益保障到位，也表现农民集体经济组织的所有权主体地位。坚持农民的事情农民自己办，运用村民自治手段，通过村规民约、民主协商等形式，健全和完善农村集体经济组织对宅基地的管理职责，实现农民参与宅基地有偿使用费用收缴、使用和管理，宅基地有偿要首先保证集体内部资源调剂，发挥集体经济组织的作用。如江西余江在探索宅基地有偿使用过程中，积极发挥乡贤作用，建立在外知名人士乡贤理事会，构筑村民自治实现形式，较好实现了宅基地民主化管理要求。必须注意的一点是，宅基地的所有权在集体经济组织，宅基地有效管理离不开集体经济组织。政府通过行政手段强推宅基地有偿使用，违背土地基层治理规律，也缺乏普遍适用性。

（二）运作方案

根据有关做法，农村宅基地有偿使用可以归纳为超占宅基地有偿使用、新增宅基地有偿使用、新增宅基地市场配置三种情形，目前以第一种情形居多，其制度框架包括确定有偿使用收费对象、收取方式、收取标准、收取主体、使用规定等。

1.收取对象(www.xing528.com)

一般包括本集体经济组织成员由历史原因形成的超标准占用的宅基地、一户多宅的多宅部分，以及非本集体经济组织成员通过继承、赠予房屋及其他方式占用的住房用地（包括已经迁出的原集体经济组织成员已取得的宅基地）。对于特殊人员，如烈军属、低保户、贫困户等，确无能力交纳宅基地有偿使用费的，经村级组织民主决策，可以给予减免。

2.收取方式

收取方式主要有按年度收取、按时间段收取和一次性收取等三种。本村成员一般按年度收取，非本村成员可选择按年度收取、一次收取若干年或一次性全部收取。一次性全部收取的最高年限不超过70年。有的规定一次性收取的可以给予一定比例的优惠。

3.收取标准

收取标准分为按超占面积确定计费标准和按宅基地基准地价确定计费标准两种。

按超占面积确定计费标准，一般先确定农户宅基地标准，对超出标准部分按面积采取分段累进制计费。如余江县，对超出起征面积1～50平方米部分按每年10元/平方米计费，超出起征面积51～100平方米部分按每年15元/平方米计费，超出起征面积101～150平方米部分按每年20元/平方米计费，超出起征面积151平方米部分按每年25元/平方米起征，每增加50平方米标准提高5元/平方米，以此类推。

按宅基地基准地价确定计费标准，一般先确定所在村庄宅基地基准地价和农户宅基地标准，对超出标准部分按地价采取分段累进制计费。如义乌市，对本集体经济组织成员合法取得的宅基地：在按户控制面积内的，不收取宅基地有偿使用费；超过按户控制面积的，每年每平方米按农村宅基地基准地价的0.15％为基础价格，以36平方米为一档，超占面积在36平方米（含）以内的按基础价格收取，每增加36平方米，收费标准按基础价格提高20％累进计收，但收费标准提高不超过基础价格的60％。对非本村集体经济组织成员通过继承房屋等方式合法占有的宅基地，在90平方米（含）以内的，有偿使用费每年每平方米按基准地价的0.08％缴纳，超过90平方米以上部分，参照本集体经济组织成员计收标准执行。

又如宜城市，将全市农村宅基地有偿使用费年基准价格划分为5个等级，价格从每平方米1元到每平方米21元不等（各村可参照基准价格上下浮动30％）。宅基地超占面积实行分段处理：法定面积至村规民约或本村实际平均面积之间的部分为一段超占面积，超过村规民约或本村实际平均面积的部分为二段超占面积。对本村成员超占面积的，一段部分在基准价格的0.1～1倍之间调节，二段部分在基准价格的1～2倍之间调节；对非本村成员住房用地总面积，在基准价格的1～2倍之间调节。采取分年度收取有偿使用费的，计算公式为：年度费用=一段面积×基准价格×调节系数+二段面积×基准价格×调节系数。采用一次性收取若干年或一次性收取全部有偿使用费的，计算公式为：总费用=（一段面积×基准价格×调节系数+二段面积×基准价格×调节系数）×有偿使用年限。

4.收取主体

有偿使用费由村委会或村集体经济组织负责收取，缴入银行专户，实行村账镇管。倡导国家机关人员、村组干部、党员、工商业主、在外知名人士等带头交纳。对不按时缴纳有偿使用费的，采取收取滞纳金、扣除宅基地增值收益、不得评为文明户、禁止宅基地流转等措施。

5.收费使用

有偿使用费按照“取之于民、用之于村”的原则，主要用于宅基地退出补偿、旧村改造、村庄基础设施和公共设施建设、村内公益事业发展等。

新增宅基地有偿使用、新增宅基地市场配置在制度框架上与超占宅基地有偿使用相比，主要是收费对象和价格机制不同，收取方式、收取主体、使用规定等可以参考超占宅基地有偿使用制度。