宅基地有偿使用制度改革的目标方向优化

农村宅基地由无偿使用走向有偿使用已有广泛共识，但在改革的目标取向上却有重大差别，这一点明显反映在各试点对于农村宅基地有偿使用的广度和力度上。课题组将其归纳为以下4种改革取向。

（一）“稳定”取向的改革探索

目前大多数试点宅基地有偿使用按照国家试点《意见》要求，将有偿使用的对象做了严格限定，主要是历史因素形成的超标准占用宅基地、一户多宅，以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有和使用的宅基地，基本属于“超占宅基地有偿使用”。其中部分试点（主要是西部地区和少数民族地区），不仅在超占宅基地认定政策上尽量从宽（比如对历史遗留问题的处理有较多照顾，制定的农户宅基地标准较大），而且制定的超占宅基地收费标准较低，有的甚至只象征性地收取少量费用。从客观上看，这些地方经济发展相对落后，农民收入水平总体较低，宅基地有偿使用存在困难；从主观上看，主要是出于维护农村社会稳定的考虑，改革决策过于审慎。

（二）“公平”取向的改革探索

此类探索对于有偿使用的对象仍然限定在历史原因形成的超占宅基地以及非本集体经济组织成员占有的宅基地范围内，但在对象认定和收费标准上从严把握，尽可能做到公平公正。典型的是江西余江，该县对于历史遗留的宅基地问题没有区分不同阶段实行差别化政策，而是统一按照新制定的宅基地标准认定超占面积，对不愿退出宅基地的加大收费力度，实行阶梯式计费。其中，一户一宅的，超出起征面积1～50平方米部分按每年10元/平方米起征，每超出50平方米标准提高5元/平方米；一户多宅的，其中一宅超起征面积的，超过部分与多宅部分累计按照阶梯式计费，一宅未超起征面积的，多宅部分全部按照阶梯式计费，不扣除一宅不足面积部分。余江对超占宅基地坚持“一把尺子量到底”，收费标准总体较高，目的是倒逼超占宅基地退出，体现了较强的“公平”取向。类似的做法还有湖北宜城等。(www.xing528.com)

（三）“效率”取向的改革探索

此类探索确定的有偿使用对象除因历史因素形成的超占宅基地以及非本集体经济组织成员占有的宅基地外，还将新增宅基地纳入其中，以抑制新增宅基地的虚高需求，遏制农村宅基地无序扩张，提高宅基地利用效率。典型的是宁夏平罗，该县除建立了超占宅基地有偿使用制度外，还结合探索不同区域农民住房保障的实现方式，实行新增宅基地有偿取得制度。平罗规定：在镇村规划范围内保留的村庄，继续实行一户一宅、面积法定的方式，但新增宅基地实行有偿取得，标准为法定面积每平方米30元；在城镇规划区内（包括乡镇政府所在地），采取集中建设农民公寓、农民住宅小区等方式，落实一户一宅，宅基地面积按照实际分摊面积确定，有偿取得标准以征地价格为依据，按照实际分摊面积确定。鼓励符合宅基地申请条件的农户在镇村规划保留的村庄内，采取依法转让其他农户闲置房屋和宅基地的方式，落实新增宅基地，转让获取的宅基地按法定面积确权，转让费由村集体按照法定面积内每平方米30元标准给付。以上做法改变了长期以来宅基地无偿分配的格局，对打破宅基地越占越大的“怪圈”将产生实质性影响，但也突破了国家《细则》关于“初次分配的农户宅基地，实行规定面积内无偿取得”的要求，值得关注。

（四）“价值”取向的改革探索

此类探索与上述做法不同，不仅改变宅基地无偿分配制度，而且实行宅基地市场配置。典型的是浙江义乌，该市针对当地宅基地市场逐步发育、具备较好民意基础的现实，在群众自发实践的基础上，探索宅基地从永久无偿向分类有偿转变。一方面，实行宅基地有偿调剂，农民无偿分配取得的宅基地在落地前，如权利人自愿放弃落地权退出宅基地的，在确保“住有所居”的前提下，遵循自愿有偿的原则，可由村集体经济组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员；另一方面，探索宅基地有偿选位，即以公开竞争方式有偿选择宅基地。到2017年6月，全市农村集体经济组织累计收取有偿选位费已达110亿元，选位费大部分用于更新改造区的基础设施配套和经济困难户建房补助。宅基地有偿调剂和有偿选位充分体现宅基地的市场价值，也为宅基地有偿退出和流转创造了重要条件，向发挥市场配置资源的决定性作用迈出了关键一步。