宅基地有偿使用的历史与启示探究

20世纪80年代后期，受城镇土地有偿使用取得巨大成功的鼓舞和启发，一些地方开始尝试农村宅基地有偿使用。据1989年12月原国家土地管理局上报国务院的《关于加强农村宅基地管理工作的请示》记载：“1988年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果。”为此，《请示》除提出加强农村宅基地审批管理工作外，还提出进一步搞好农村宅基地有偿使用试点，并要求各地区做好以下工作：一是切实加强领导，选择经济基础较好，耕地资源紧张的县、乡、村，有组织、有步骤地进行试点。二是确定宅基地有偿使用收费标准时，对在规定用地标准以内的，既要体现有偿原则，又要照顾群众的经济承受能力，少用少交费，多用多交费；超标准用地的，应规定较高的收费标准；对级差收益较高地段，收费标准要适当提高。三是建立和完善土地使用费管理制度，宅基地使用费要本着“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则，实行村有、乡管、银行立户制度。专款专用，主要用于村内基础设施和公益事业建设，不得挪作他用。

国务院批准该《请示》后，除少数边远、贫困地区外，各地普遍开展了宅基地有偿使用试点，并制定了相关制度。以云南省昆明市为例，1992年6月颁布的《昆明市农村宅基地有偿使用规定》要求，昆明市行政辖区范围内的农村宅基地均实行有偿使用：标准面积（城市近郊区人均20平方米，每户最多不得超过90平方米；坝区人均25平方米，每户最多不得超过110平方米；半山区人均30平方米，每户最多不得超过140平方米；山区人均40平方米，每户最多不得超过160平方米）以内的，每平方米每年按0.1～0.3元计收；超出标准面积的部分，原则应退归集体，凡未按规定退出的，按累进制方法提高收费标准，具体收费标准由各县区根据实际情况制定，但不得确认超标宅基地使用权。宅基地不按规定用途使用，擅自出租或用于经营时，除责令其恢复原使用性质外，属标准面积以内的部分，每平方米每年再加收0.5～1元的费用，属标准面积以外的部分，以前款计费方式为基础，每平方米每年再加收1～5元的费用。宅基地使用费主要用于村镇规划中的村内公益事业建设、公共设施建设、旧村改造拆迁补偿。开支项目须经村民委员会或村民大会讨论，报乡镇人民政府审批同意，收费和年度费用支付情况必须向群众公开，接受群众和乡镇财政部门的监督。

据资料记载，1990—1992年间，试点扩大到全国28个省、自治区、直辖市，总计1200个县（市）、6600个乡镇、约13万个行政村实行了宅基地有偿使用。收费标准大致在每年0.05～0.30元/平方米，超标准占用的部分累进加收费用。从各方面反映看，当时各地开展的宅基地有偿使用试点取得了明显成效，但在后来国家部署减轻农民负担工作中，包括农村宅基地有偿使用费、农村宅基地超占费和土地登记费在内的37项收费项目一同被取消了。不过，在1993年7月原国家土地管理局贯彻全国减轻农民负担工作电视电话会议精神的通知中，仍然肯定农村试行宅基地有偿使用制度，“确实在制止乱占滥用土地、切实保护耕地，破除土地私有制观念、减少农村宅基地纠纷、加强村庄公共公益建设、纠正干部利用职权建房多占地等方面都收到了明显效果”。(www.xing528.com)

1993年取消农村宅基地有偿使用费等收费，是从维护当时农业农村发展大局出发，作为减轻农民负担的一项政治任务提出的，用当时的说法是“小道理服从大道理，小局服从大局”。还要看到，在当时试点中，有的地方也存在借宅基地有偿使用，私自提高收费标准和增设收费渠道的现象，加重了农民负担，引发了农民的不满；对收费标准也存在争议，过低起不到作用，过高则便利了“富人”，这些问题成为中央取消宅基地有偿使用费的直接原因（杨重光、吴次芳，1996）。

事物都是一分为二的，停止农村宅基地有偿使用探索在后来也导致了不少负面影响。归结起来，一是零成本用地刺激了农村居民占地建房的欲望，扰乱了农村土地利用和管理秩序，导致农村宅基地违法现象长期居高不下。二是“不占白不占”观念，导致农村宅基地大量闲置浪费，加之农村宅基地退出困难，从而出现了农村人口大量进城而农村宅基地持续扩张的反常现象。三是宅基地无序扩张进一步加剧了农村宅基地供需矛盾，进而加重农民“建房难”。四是一些人凭借权力和资本在农村圈地建房，加剧了农村宅基地分配不公，影响农村社会和谐稳定。五是宅基地无偿无限期使用，导致宅基地集体所有权虚置，农村公共公益性建设因缺乏必要经费难以进行，从而加速了乡村的衰落。总体看，农村宅基地无偿使用的利弊关系正在发生历史性转折，“弊”大于“利”的趋势已很明显，改革提上了重要日程。