宅基地制度改革的运作方案

（一）清晰界定保障对象，为明确保障范围提供依据

各地试点总体在界定成员资格、认定户属概念、确定分户条件等方面进行了探索，界定农村住有所居保障对象。在研究“给谁”的实际操作中，主要包括三种做法：一是村规民约确定法。安徽金寨以村规民约形式确定集体组织成员资格认定办法、“户”的概念、宅基地范畴和建房分户的标准，严格执行“一户一宅、面积法定”原则。云南大理根据宅基地使用现状和地方传统习俗，确定“户”的概念是指具有本村组常住户口，取得本集体经济组织成员资格，享受集体资产分配的集体经济组织成员家庭自然户，一般由户主、配偶、子女、父母等家庭成员构成。二是依托既有基础确定法。江苏武进以农村土地承包经营权确权登记颁证的成果为基础，结合农村集体经济组织股份合作制改革成果，开展成员资格的确定和“户”的认定，将保障对象数据同宅基地现状数据进行衔接，试点村人地关系数据、农房信息已逐步录入系统，进行测试。青海湟源参考户籍制度、婚姻法等规定，结合第二轮土地承包经营权和村规民约，认定成员资格和界定户的概念。三是集体主导出台办法确定法。江苏武进、新疆伊宁、江西余江、宁夏平罗、福建晋江等地制定了关于集体经济组织成员资格认定或农村宅基地保障对象认定的管理办法，指导明确集体成员的范围、认定方式、认定程序，明确分户条件、集体成员资格取得方式和丧失情形等。福建晋江还为华侨、港澳台同胞取得成员权留出空间，符合条件允许取得宅基地。以上三种方法，在不同地区都可以根据当地情况进行选择或在此基础上进行创新。

（二）建构多元保障手段，为实现户有所居提供保障

为达到公平和效率兼顾的多重政策目标，各试点县（市、区）综合运用行政和经济手段确定宅基地取得方式，在保障合法权益的同时，用奖惩兼施的手段促进节约集约用地。按市场化程度，总体可以分为三种“怎么给”的模式：一是法定无偿模式。陕西高陵、西藏曲水规定，初次分配的农户宅基地规定面积内无偿取得。四川泸县初步形成了“法定无偿、节约有奖、超占有偿、退出补偿”的使用制度，“规划引领、总量管控、有偿调剂、村民自治”的管理制度，以及“定人定面积、法定无偿，不同区域户有所居”的取得制度，即符合条件的村民无偿取得宅基地使用权。二是有条件有偿模式，即在一定前提条件下采取有偿取得。江西余江制定《农村宅基地择位竞价指导意见（暂行）》规定，村民新建房屋以择位竞价方式取得宅基地的，建新必须拆旧。新疆伊宁允许进城落户农民将原有宅基地使用权向符合划分宅基地条件的全市农户转让。江苏武进试点镇制定了农村宅基地竞拍试行制度，并在《武进区农村宅基地有偿使用指导意见》中对不超过法定宅基地面积标准上限的，根据区域情况、使用主体身份等，按10～20元/平方米·年计费，甚至实行一定比例上浮。三是统一有偿模式。宁夏平罗规定，新增宅基地实行有偿取得，今后凡申请使用新增宅基地的，每户宅基地按270平方米确权，有偿使用费每平方米30元，一次性缴纳；新增宅基地的取得实行县域统筹，允许打破乡镇、村界限，在全县农村集体建设用地范围内调剂审批宅基地。鼓励符合宅基地申请条件的农户，在镇村规划中保留的村庄中，通过购买其他农户闲置房屋和宅基地的方式落实“一户一宅”，其中宅基地转让费由政府给予补贴（按照每宗270平方米，每平方米30元确定）。以上几种模式，不同地区可以根据当地情况进行选择或在此基础上进行创新。

（三）因地制宜设计保障标准，为引导居住需求提供指南

试点县（市、区）按照户有所居的总体精神要求，结合当地资源条件和地方实际，在不同地区探索制定差异化保障水平。

一是人均标准模式。四川泸县提出定人定面积的宅基地总量固化制度，按照每人住宅30平方米，附属设施20平方米的标准予以分配。青海湟源分区片和使用人制定了不同的用地标准分类管理办法。

二是户均标准模式。云南大理提出“一宅”是指能基本满足生产生活需求的宅基地，主要包括住房、厨房、圈房、天井等的宅院，住房用地面积按《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》标准确定。安徽金寨将规划村庄建房使用宅基地的面积原则上控制在160平方米以下，对低于规定标准的，给予100元/平方米的奖励。宁夏平罗规定今后凡申请使用新增宅基地的，每户宅基地按270平方米确权。江西余江在传统农区实行宅基地面积在120～180平方米的一户一宅，在乡镇核心区范围，统规自建建房占地面积不超过100平方米，建筑面积不超过400平方米，在县城核心区统规统建每户不超过140平方米，父母确需单独分户的，可购买200平方米的母子套型。湖北宜城在城市规划区内，采用农民公寓和农民住宅小区建设，户均用地面积不超过90平方米。在城市规划区外，结合各村人均耕地面积来确定，镇政府所在地、传统集镇、新型社区集中建设的，宅基地面积不超过140平方米；在传统农区、丘陵山区不适宜集中统建的，按人均耕地1亩以下、1～2亩、2亩以上三种情况，分别执行160平方米、180平方米、200平方米三种标准。

三是人户组合标准模式。西藏曲水以农牧业发展为主，农牧民群众有散养牛羊的习惯，在自家宅基地内有较大的牲畜圈和饲草料储存场所。根据农牧民生产生活需要，科学确定宅基地使用标准，1～4人（包含4人）不超过300平方米，5～7人（包含7人）不超过400平方米，8人或以上不超过500平方米。总体来看，试点区域以使用户均标准为主确定“给多少”尺度，但综合考虑农村家庭结构情况复杂，尝试人户结合的使用标准确定模式也可取得较好效果。(www.xing528.com)

以上三个方面的宅基地权益保障和取得方式设计，是符合各地实际的有益探索，具有可复制和可推广的特点。但是，还需要在以下几个方面进行完善。

1.加强乡村用地空间引导

加强对试点市县因保障农民居住权益而引起的乡级土地利用总体规划修改的指导，从县级总盘子里单列规划指标和计划指标，保障符合规定的农房占地需求，做到应保尽保。引导农房用地需求尽量利用存量建设用地，尽量通过农村土地综合整治（城乡建设用地增减挂钩）方式得到保障，尽量减少直接使用增量建设用地，实现节约集约用地。加强对村级土地利用规划编制的指导，研究出台相关技术标准，出台相关规定明确其法律地位。加强对村庄规划编制的协调，提升规划编制水平、适用性及覆盖范围。通过多种途径，筹集各类空间规划编制所需工作经费，为宅基地改革提供规划依据。在条件不具备的地区，适当简化土地用途管制的方式，简化规划内容，简化表现形式，简化审批手续。

2.加强组织成员认定办法细化

在农村宅基地制度改革与户籍制度改革同时进行的背景下，原有的集体组织成员的认定方法已经失效。为顺利推进宅基地制度改革，需要配套出台集体组织成员认定的指导意见，为宅基地权益保障范围提供依据。建议在一般成员和“户”的认定上，参考户籍制度改革和婚姻法等规定，结合第二轮土地承包经营权的范围，确认其身份。对于特殊人群，建议联合国家多个部门出台相关指导意见，指导村级组织制定村规民约，以便更好地发挥村级民主议决的作用。

3.多种方式协调建房产权调整

在治理农民建房引起的产权调整的社会关系时，发挥村集体经济组织的土地所有权人和乡村社会秩序的主体地位应该是宅基地改革的优先选项，倡导宅基地管理的村民自治与民主管理。为此，在改革时应引导各项政策措施有利于壮大集体经济组织的经济实力，有利于增强集体经济组织协调乡村乡土熟人关系的社会治理能力，有利于完善集体经济组织自身治理结构从而公开透明高效管理集体资产的能力。对于现实的集体经济实力薄弱贫困、领导班子的组织协调能力软弱涣散的地区，基层政府要适度干预，公正地协调用地所引起的产权调整的社会矛盾，协调好各方的利益关切，促进多赢局面的形成。适时总结试点市县在治理产权调整社会关系时所积累的宝贵经验，研究相关乡村秩序治理机制。