宅基地制度改革的总体设想

根据以上分析，对农村宅基地“一户一宅”取得制度提出以下改革建议。

1.坚持农村宅基地原始取得的成员性，逐步放宽继受取得的主体范围

坚持农村宅基地原始取得的成员性，就是将宅基地的申请主体仍然严格限定在本集体经济组织成员内，不得扩大到城镇居民。从农民与国家关系来说，农村宅基地使用权申请主体限于农村村民，可以看作是对人民公社时期国家从农民手中无偿收回宅基地所有权而做出的一种历史补偿。从城乡关系来说，在城乡二元结构尚未消除的情况下，农村宅基地使用权申请主体限于农村村民，可以看作是国家对保障农村居民居住权利的特殊制度安排，有利于维护农村社会和谐稳定。总体而言，现阶段坚持农村宅基地原始取得的成员性利大于弊。

逐步放宽继受取得的主体范围，现阶段是指放宽宅基地出租或有限期流转的受让对象，受让人不仅仅限于本集体经济组织内部符合宅基地申请条件的农户，也可以是其他城乡居民（同等条件下本集体经济组织成员有优先受让权）。同时，通过规定宅基地使用权流转期限，确保宅基地使用权处分后最终能回归到集体所有权人手里。随着城乡一体化的发展，从长远看，条件成熟时可赋予农村宅基地与城镇住宅用地同样的用益物权权能，实现同权同价。

2.坚持户有所居，探索不同条件下农民住房保障的多种实现形式

改革一刀切的“一户一宅”做法，以“户有所居”作为农民宅基地保障底线，探索符合当地经济社会状况、节约集约用地、不断改善农民居住条件的宅基地配置制度。《农村宅基地制度改革试点实施细则》提出，“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围外的传统农区，继续实行‘一户一宅’、面积法定的宅基地分配制度。对人均耕地少，二、三产业比较发达的地区，在农民自愿的基础上，实行相对集中统建、多户联建等方式落实‘一户一宅’。在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内，探索集中建设农民公寓、农民住宅小区等方式，满足农民居住条件。”上述要求总体可行，目前各试点也基本上是循着《实施细则》的思路进行探索的。有的试点改革力度更大。如浙江义乌结合城镇化高度发展的实际，对城镇规划建设用地范围内外分类施策，城镇规划建设用地范围内，采取集聚建设新社区模式实行“户有所居”，即将城镇规划红线范围内的281个村，由政府主导、多村集中联建安置到55个集聚区，农民退出的农村宅基地，置换成具有完全产权的高层公寓、标准厂房、仓储物流、商业用房或货币补偿，可以说一步过渡到城市生活居住模式；城镇规划建设用地范围外，与美丽乡村建设相结合，通过建立“宅基地分配资格相对固化、初次分配公平取得、新增集体经济组织成员市场配置”的宅基地取得制度，落实“一户一宅”。义乌的做法不仅落实了因地制宜实现住有所居的要求，有效化解了农民建房难，在探索保障农民土地财产权方面也取得了重要进展。

在仍然实行“一户一宅”的传统农区，则应尽可能统一户的界定，规定分户条件。按照民族传统和公平原则，建议以集体经济组织男性成员达到法定婚姻年龄作为“分户”的基本条件，同时明确：“外嫁女”和“入赘男”符合本集体经济组织成员资格认定条件的，应认定符合“分户”条件；父母不能单独立户，必须与一子（女）合并一户。(www.xing528.com)

3.坚持农村宅基地公平分配，探索标准法定与有偿取得相结合的有效途径

坚持把公平分配作为农村宅基地制度改革的前提和基础，对于仍然实行“一户一宅”的传统农区，要继续将限定面积与“一户一宅”共同作为宅基地申请取得的限制条件。针对各地区标准依据不一、宽严悬殊的问题，建议国家根据各地自然条件、发展水平、人地关系、民族传统等，按照科学合理、适度从严的要求，合理确定户均宅基地面积控制范围，作为各省（区、市）制定标准的依据。同时，鼓励各地按照“限地又限房”的原则，研究制定农村宅基地及房屋建设标准体系。

对于历史因素造成的宅基地超标占地问题，在退出存在困难的情况下，应当实行有偿使用，按照累进制办法制定收缴有偿使用费标准，推动宅基地有序退出，保障农户宅基地权利平等。

4.坚持土地用途管制，推进农村宅基地民主管理

编制村土地利用规划，合理配置农村宅基地等各类用地，作为严格土地用途管制的依据和手段。在规划内容上，要结合实际，重点做好建设用地边界划定、基础和公益设施用地配置、土地整治项目安排和生态环境保护，不需要面面俱到。在编制程序上，要打破“自上而下”下达控制指标的编制模式，实行“自上而下，自下而上，上下结合”。在编制方法上，要强化公众参与，让村民参与到规划编制各个环节，并就规划目标、重点内容、方案评选等协商一致。

在严格土地用途管制的基础上，简化宅基地审批程序，强化村民参与。区分存量用地与增量用地。农民建房申请使用存量建设用地的，由村民大会或者村民代表大会讨论通过后，报乡（镇）政府审批；使用新增建设用地的，由村民大会或者村民代表大会讨论通过，经乡（镇）政府审核后，报县级政府审批。为强化村民自治和民主管理，建议将宅基地申请审批程序调整为：（1）由需要使用宅基地的申请人向村委会提出申请；（2）由村民大会或者村民代表大会讨论表决，三分之二以上多数通过；（3）由村民委员会根据村民大会或者村民代表大会的决定与申请人签订宅基地使用权设定的书面合同；（4）申请人与村委会签订书面合同后，将该合同报乡（镇）政府审批（使用新增建设用地需报县政府批准），合同自批准之日起生效；（5）办理登记手续。以上程序充分尊重了农村集体经济组织作为所有权人的主体地位，同时也体现了公权力对私权利的适度干预，符合法治精神和农村实际（董祚继，2017）。