宅基地制度改革的价值取向

对农村宅基地制度改革存在不同看法，分歧严重，这是社会价值主体、价值理念、价值诉求日益多元、分化的反映，同时也意味着制度重建需要对多重价值进行总体权衡，确立改革的正确价值取向。

有专家认为，宅基地使用权是建立在集体土地之上的一项用益物权，是一项民事权利，要受到民法的规范，同时，由于宅基地使用权是建立在“土地”这种稀缺资源上的一项权利，必须受土地管理制度的约束，因而，宅基地使用权的取得应当有一个复合的、多元的价值取向。从私法意义上讲，民法是赋予权利和保障权利的法，宅基地使用权作为一项私权，宅基地使用权取得制度作为一项民事制度，应当体现民法上的私权神圣、权利平等和意思自治等以权利为本位的价值理念；取得权利的过程和取得权利的内容应更侧重于自由、效益和公平价值，保障宅基地使用权人取得的权利是一项现代意义上的物权。同时，任何权利都要受到限制，宅基地使用权取得制度应当受制于土地用途管制和土地规划管理等制度，因此，在其公法制度方面应当体现秩序和更广泛意义上的公平（代际公平和可持续发展）。宅基地使用权取得制度的人权、平等、自由、效益、权利、秩序等价值取向，应分别在公法和私法框架内予以体现并得以全面实现（王崇敏，2012）。以上观点，注重了私权和公权的综合，平衡了宅基地使用权人的权利和义务，对确立宅基地“一户一宅”取得制度改革的价值取向具有参考意义。

课题组认为，现阶段宅基地“一户一宅”取得制度改革应当坚持保障人权、公平取得、注重效率、权利平等、公序良俗等价值取向。

1.保障人权

居住权利是人类不可剥夺的基本权利。我国在特定历史条件下建立起来的限定身份、无偿使用的农村宅基地取得制度，具有鲜明的身份性和福利性，尽管带有计划经济分配制度的烙印，与市场经济的财产权利自由和效率配置观念有所冲突，但对于大多数农村地区来说仍有坚持的必要。必须看到，我国城乡发展差距仍然巨大，农村经济社会发展水平总体滞后，宅基地使用权仍然是许多农村村民最基本的生活居住保障，限定身份、无偿使用是对农民居住权利的有效保护。当然，随着城乡一体化的发展，在构建了统一的城乡要素配置制度和社会保障体系后，可以考虑放宽宅基地使用权的申请主体条件，以实现基本人权观念与财产权利自由、资源竞争配置等市场价值观念的统一。

2.公平取得

公平正义古往今来都是人们衡量理想社会的标准之一，是人类社会发展进步的重要价值取向。既然宅基地使用权仍然是许多农村村民的基本生活居住保障，那么落实户有所居就是对农村宅基地取得制度的基本要求。一户一宅、标准法定尽管在实际中面临一些困难和挑战，但其中所包含的宅基地分配的结果公平还是值得肯定的。当然，宅基地公平取得除结果公平外，还有机会公平和过程公平，它们共同构成现阶段农村宅基地取得的公平性要求，体现正义的是非观及荣辱观。(www.xing528.com)

3.注重效率

效率与公平是对立统一的社会价值。从农村宅基地取得制度看：一方面，以效率为标准配置宅基地资源，促进宅基地的节约和高效利用，在此基础上才有可能实现高水平的正义，强化宅基地使用权权利；另一方面，如果把效率绝对化，不考虑正义，就可能导致宅基地取得的两极分化，造成农村经济社会不稳定，影响乃至从根本上损害效率（邱璐，2016）。效率标准是市场经济条件下资源配置的基本原则，宅基地资源配置也要注重效率、地尽其用。但考虑到现阶段宅基地在许多农村地区仍有较强的社会保障功能，我们并未简单强调“效率优先、兼顾公平”，效率和公平对宅基地配置来说都是重要的价值取向。

4.权利平等

平等保护各类产权是市场经济的内在逻辑，也是城乡土地权利制度改革的目标取向。与城镇住宅用地相比，农村宅基地使用权原始取得限于一户一宅、法定标准，继受取得限于本集体经济组织内部成员，占有、使用、收益和处分权能都有较大限制，可以说农村宅基地及其房屋确实存在“歧视性待遇”，与平等保护各类产权的原则要求并不一致，也无法激励宅基地使用权人节约、合理利用资源，确实需要改革。但必须看到，土地制度受制于生产力发展水平、社会经济制度和人们的思想观念，特别是我国城乡二元经济体制还将持续较长时间，客观上必然对城乡土地的权利平等产生影响，改革不可急于求成。

5.公序良俗

公序良俗是现代社会一切民事活动应当遵守的基本价值准则。土地具有资源和资产的双重属性，改革宅基地使用权取得制度，既要彰显土地的财产（资产）属性，优化土地资源配置，又要体现土地的资源属性，维护土地利用的公共秩序和传统风俗。因此，要在逐步实现宅基地使用权权能完整的同时，继续实施严格的宅基地用途管制，其中既包括加强统筹规划，也包括完善村规民约，共同构筑良好的宅基地利用秩序。