宅基地取得制度的利弊分析

现行农村宅基地使用权的取得，包括原始取得与继受取得，其中：原始取得是指从集体土地所有权人处申请取得和按照法律规定取得（对历史形成的宅基地使用权依法确认）；继受取得是指从其他宅基地使用权人处取得，主要是宅基地或房屋继承、转让和实现抵押权等取得的宅基地使用权。本书主要讨论宅基地使用权的申请取得，包括申请主体、取得方式和取得程序等，其核心制度是“一户一宅”。涉及宅基地确权登记、历史问题处理、有偿使用、流转等将另行探讨。

“一户一宅”制度在我国农村宅基地制度中占有基础和核心地位，这一制度长期以来在保障农民住有所居、促进社会和谐稳定上发挥了重要作用，同时现实中存在的农民合法建房难、农村违法建房多、宅基地闲置浪费严重等问题相互交织，也表明制度本身有待完善。中办发〔2014〕71号文件要求，科学确定“一户一宅”的分配原则，改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现方式，健全农民住房保障机制。可以说，改革农村宅基地“一户一宅”制度，是农村宅基地制度改革的首要任务。

农村宅基地“一户一宅”取得制度，主要包括限定身份、一户一宅、标准法定、用途管制等。

1.限定身份

农村宅基地使用权的取得对象明确限定为农村居民，进一步说是本集体经济组织成员，把非该集体经济组织成员特别是城镇居民排除在外。这一限定是由国家法律和政策共同规定的。1998年修订的《土地管理法》，删除了1986年《土地管理法》关于城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅的规定。1999年国务院办公厅发出的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，首次明确提出“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，进一步提出“两个严禁”，即“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。2007年出台的《物权法》第一百五十二条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。这一规定意味着只有集体经济组织成员才能享有占有、使用宅基地和利用该土地建造住宅及其附属设施的权利，从而在立法层面上确立了农村宅基地的集体经济组织成员限定性。

其实，对宅基地的取得严格限定成员身份的规定可以追溯到20世纪60年代，其制度基础是计划经济体制和城乡二元户籍制度，时代背景是重工业优先发展战略。“在这种背景下建立发展起来的宅基地使用权取得制度，其制度价值是以社会保障属性为基础，主要体现为人权和维护农村社区稳定的秩序价值，在这种价值取向下构建的宅基使用权取得制度在保障农民的居住权和农村社区的稳定、贯彻实施严格的土地管理措施等方面发挥了重大的作用，并且其所提供的农地社会保障功能为我国创造高速工业化的经济奇迹提供了强大的支持。在特定的历史阶段，这一制度是适合计划经济体制和满足了个人、农民群体和社会需要的，其制度的价值取向也无可厚非。”（王崇敏，2012）

在推进城乡发展一体化的今天，主流观点认为宅基地成员性的规定仍须坚持，其根本原因是农村经济社会发展水平仍然较低、城乡二元结构短时间内难以根本扭转、农村社会保障事业总体滞后，在这种情况下，宅基地使用权仍然具有很强的福利性质，这种福利只宜为农村居民所独享。从维护农村土地管理秩序看同样如此。改革开放后的一段时间，城镇居民到农村建房的大门没有关死，确实带来了比较严重的问题，许多地方非法出租、出让宅基地之风盛行，宅基地迅速扩张并大肆侵占耕地，这也直接导致1998年《土地管理法》修订删除了城镇居民使用集体土地建住宅的规定。时至今日，宅基地占有和使用环境并未发生重大转变，倘若放开宅基地取得的成员身份限制，难保不会重蹈历史覆辙。

也有观点认为目前宅基地取得主体的范围过于狭窄，但其理由各有不同。一是从经济体制的视角，认为将宅基地取得主体限定为农村村民是计划经济时代遗留下来的制度安排，不适应市场经济发展的要求。计划经济体制下，每个集体经济组织都是相对封闭、近乎自给自足的自然经济组织，彼此之间不存在分工和交换关系。而随着市场经济的发展，“各种生产要素流动性越来越强，无论是集体建设用地还是宅基地，都以隐性的方式流动起来，不仅突破集体经济组织的界限，而且突破农村的界限，强制性的禁止是堵塞不了的”（许经勇，2017）。二是从用益物权的视角，认为宅基地使用权的身份特定性与用益物权作为财产权对权利主体的平等性相矛盾。取得主体限定身份，造成农村宅基地及其房屋与城市房地产相比的歧视性待遇，违背物权法“对财产提供一体保护”的原则，使农民的财产权利得不到平等保护，无法有效激励宅基地使用权人合理利用资源、物尽其用，不利于实现权利人利益的最大化（王崇敏，2012；邱璐，2016）。

2.一户一宅

对农村宅基地使用权取得主体的另一项重要限制，就是规定以“户”而不是农民个人为申请单位，并实行“一户一宅”。1986年《土地管理法》虽然规定“农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准”，但未明确农村居民申请宅基地的主体和宗数。1997年《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》首次提出，“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有”。1998年修订的《土地管理法》第六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。一户一宅就此成为法定制度，并在以后国家政策文件中被反复强调。(www.xing528.com)

各方面对“一户一宅”制度本身争议不太，认为这一制度符合我国人多地少的基本国情；从长远看，土地供需紧张局面将伴随中国城镇化、工业化、现代化的整个过程，没有理由放宽农户宅基地数量限制。但“一户一宅”制度在执行中也面临一些现实障碍和管理难题。一是法律对“户”的内涵和“分户”条件并未做出明确界定。各地规定不一，造成一些混乱。比如，有的以传统“分家”作为分户依据，有的则以家庭成年男子数量作为分户标准，有的还以儿子登记结婚作为认定条件，其中有的与现行计划生育政策存在冲突，有的包含对妇女的歧视性因素。由于各地农村经济状况差异较大、传统观念存在差别，也很难一刀切确定标准。二是与节约集约用地政策发生背离。“一户一宅”制度的目的，一方面是为农民提供安身立命之所，保障户有所居，另一方面也是防止过多占用宅基地，促进节约集约用地。但由于“户”的内涵不明确和实践中遵循“增户则增地”原则，客观上诱导了多立户、多占地。据有关资料，1997年至2005年，乡村人口减少9633万人，农户数量却由2.3亿增加到2.5亿，增长约7.6％，而农村居民点用地则增加了170万亩，这不能不说与“一户一宅”制度有关。三是难以适应城市化发展需要。在城市化地区，随着宅基地价值日益显化，农民纷纷利用现有宅基地加盖房屋，不仅使“一户一宅”制度名存实亡，也给城市管理造成新的难题，大大增加拆迁补偿成本，延缓城市化进程。

3.标准法定

现行法律将一户一宅与限定面积共同作为农村宅基地申请取得的限制性条件，不过，限定面积的规定成为法定制度时间上更早。最早提出农村宅基地限额要求的是1982年的《村镇建房用地管理条例》。《条例》第九条规定，“社员建房用地，由省级人民政府根据山区、丘陵、平原、牧区、城郊、集镇等不同情况，分别规定用地限额，县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，结合当地的人均耕地、家庭副业、民族习俗、计划生育等情况，规定宅基地面积标准”。1986年的《土地管理法》采纳了《条例》的核心要求，明确“农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，这一规定沿用至今。

标准法定作为农村宅基地取得的一项基本制度早已深入人心，绝大多数省（区、市）根据法律要求也都制定了本地标准。存在的主要问题，一是各地标准制定带有一定的主观性，科学性、合理性不足。依据的标准，有区分山区与平原、城市规划区与非规划区、人均占有耕地面积、户的大小等多种情况，如自然社会经济条件相近的西南诸省：贵州是区分城市郊区坝子地区、丘陵地区和山区牧区，每户分别不得超过130平方米、170平方米和200平方米；云南则是区分城市规划区范围内外，规划区内人均不得超过20平方米，一户不能超过100平方米，规划区外人均不得超过30平方米，一户不能超过150平方米；而重庆是区分市区与其他区县，市区范围内村民宅基地每人20～25平方米，其他区县范围内村民宅基地每人20至30平方米，3人以下户按3人计算，4人户按4人计算，5人以上户按5人计算。标准相差悬殊，宽严不一。海南最低的每户仅有50平方米，新疆最高的每户达到800平方米，且使用未利用土地的最高还可以放宽1倍。湖南规定，农村宅基地每户面积，山地、丘陵地区不超过230平方米，湖区、平原不超过200平方米，城市和县城近郊不超过160平方米。而条件相近的湖北规定，大中城市内每户不超过80平方米，其他城镇内不超过100平方米。二是标准执行不够严格，超标占地比较普遍。一项全国性调查表明，农村宅基地每户0.25亩以上的达到49.92％，每户0.3～0.5亩的为数也不少，有的高达1亩以上（赵之枫，2001）。据试点最新调查：青海湟源大于法定面积的宅基地20091宗、13149.7亩，占宅基地总宗数的89％，户均达到0.65亩；湖北宜城全市10.66万户、11.24万宗宅基地中，超占面积达到8.63万户，占81％。三是法定标准“限地不限房”理念明显落后。农民住房越建越高，目前许多地方都在三四层楼，有的达到七八层楼，既造成大量浪费，又影响乡村风貌。显然，仅仅控制农民住宅用地面积已不能适应新农村建设要求，建立“限地又限房”的标准体系势在必行。

4.用途管制

对农民住宅用地实行用途管制的创制性安排，最早也见于1982年的《村镇建房用地管理条例》。该《条例》规定，“农村人民公社、生产大队、生产队的土地，分别归公社、大队、生产队集体所有。社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权”。1998年修订的《土地管理法》，正式明确“国家实行土地用途管制制度”“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。经过十多年实践发展，由规划管控、计划调节、转用审批等构成的宅基地管制政策体系逐步建立，成为农村宅基地取得制度的重要组成部分。

对农村宅基地用途管制的必要性存在一定争议。多数观点认为，包括宅基地在内的农村集体建设用地不仅涉及土地资源的节约和合理利用问题，也涉及国家和社会公共利益问题，因此，农村宅基地取得就不仅仅是集体经济组织的内部事务，国家有必要对其是否符合土地利用规划和土地用途管制等进行事先审查。也有观点认为，农村宅基地所有权属于农民集体，宅基地使用权的取得是农民集体意思自治范围内的事情，不应当作一种行政审批程序。现实中农村宅基地的申请—审批程序行政干预色彩过于浓厚，造成农村宅基地所有权形同虚设，没有体现出农村集体经济组织作为所有权人的主体地位（邱璐，2016）。就此，有人依据《合同法》第四十四条关于“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定”的规定，认为国家对宅基地使用权设立进行的审查属于宅基地使用权合同设立的特别生效要件，于法有据，确有必要（王崇敏，2012）。

不过，对农村宅基地用途管制的批评意见更多集中在决策程序上，认为土地利用规划和宅基地审批中基层政府和村干部滥用权力普遍，决策不够民主，农民参与不足，由此导致规划和审批结果不合理，侵害了农民宅基地合法权益。