大理试验：提升三权分置制度有效性的启示

本研究内容是本书作者之一董祚继2017年7月对云南省大理市农村宅基地制度改革试点进行调研的成果。

云南省大理市是全国15个农村宅基地制度改革试点县市之一。作为国家级自然保护区和全国历史文化名城、优秀旅游城市，其宅基地制度改革情况备受关注。总的来看，大理宅基地制度改革立足实际、深入探索，取得了明显进展，尤其是顺应旅游业发展大势，探索完善宅基地用益物权，形成农村宅基地“三权分置”雏形，展示了制度创新的良好前景。

（一）问题导向，底线思维——宅基地制度改革的出发点和落脚点

大理市同其他试点一样，“为什么改、改什么”是摆在宅基地制度改革面前的首要问题。同时，由于特殊的自然环境、文化传承和发展阶段，大理宅基地管理中的矛盾和挑战更加突出。

1.受小农经济和民族风俗传统影响，宅基地分散布局现象严重，一户多宅、少批多建问题突出

大理市是大理白族自治州州府所在地，总人口61.78万人，其中白族人口42.18万人，占68.27％。大理白族自古以来从事以水稻、小麦、蚕豆、玉米为主的农业生产，是典型的小农经济。民居建筑有上千年历史，民族特色浓郁，多以家庭为单位自成院落，追求住宅宽敞舒适，传统的“四合五天井”院落占地一般在1亩左右，“三坊一照壁”用地在0.7亩左右，现在的“两房一耳”民居控制在0.4亩以内。这种建筑形式房产使用权属相对清晰，但土地使用权较难划分。随着人民生活水平的提高，农村居民改善住房条件的愿望和能力日益增强，多数农户更愿意紧邻公路建新房，而受传统观念影响，老旧院落大多仍由少数老人留居，“批新不让旧”“建新不拆旧”现象比较普遍。入户调查显示，全市共有农村村民10.6万户、宅基地12.6万宗，其中：“一户一宅”8.5万宗，占81％；“一户多宅”2.1万宗，占19％；“少批多占”4.1万户，占39％；主体资格不符占3％；违法用地占3％。宅基地户均面积351平方米，人均达88平方米；宗地面积小于450平方米的有10.71万宗，占85％；大于450平方米的有1.89万宗，占15％。空心村、一户多宅、少批多建大量存在，既浪费了土地资源，加剧了人地矛盾，又影响到村容村貌，破坏了人居环境，并存在安全隐患，潜伏矛盾纠纷，阻碍农村发展。

2.过去宅基地管理总体薄弱，遗留历史用地问题较多，利益矛盾复杂

出于村庄规划滞后、土地调整困难、基础设施落后等原因，大理宅基地历来存在管理不到位的问题，加上一些历史因素影响，更遗留下大量问题。首先，大理市宅基地形成历经不同审批阶段，各阶段审批权限不同，批准标准不一，再加上继承、赠予等因素，导致一户多宅、超标占用等具有复杂背景。其次，历经多次处罚，且处罚的主体、方式、标准多样，逐渐形成宅基地使用现状。大理先后于1994年、1999年、2004年开展了非农业建设占地清理行动，对违法占地行为进行处罚，但处罚绝大多数采取罚款补办手续的方式，更加重了现在宅基地审批来源依据多样、批准面积不一的状况。再次，在此次彻查历史遗留问题之前，受各时期条件限制，多数宅基地权证面积不准确、四至界限不清，对“一户一宅”的认定也缺乏统一标准。管理基础薄弱与历史遗留问题相叠加，增加了改革的复杂性和敏感性。

3.近年来旅游业快速发展，既加剧了宅基地供需矛盾，也刺激了宅基地的自发流转

大理市集“国家级自然保护区”“苍山世界地质公园”“全国历史文化名城”“中国优秀旅游城市”等多项荣誉于一身，以苍山洱海、蓝天白云、风土民情、田园风光闻名于世，历来是国内外游客向往的旅游目的地之一。近年来在经济和文化的共同作用下，以环洱海为核心的旅游客栈呈现井喷式增长，它们与休闲度假紧密结合，形成独特的旅游文化体验，推动大理旅游业快速发展。与全国多数农村人口流失、日渐凋敝明显不同，大理农村人口稳定增长，宅基地需求旺盛，供需矛盾突出。据该市银桥镇2014年逐户调查统计，全镇6912户中，符合宅基地申请条件的共有1036户，其中家庭自留地或承包地在规划区内的589户，占56.9％；不在规划区内的400户，占38.6％；无证无地的30户，占2.9％。也就是说，即使批准了建房指标，也还有447户（占申请总户数的43.1％）需要另行落实建房用地。据了解，在这447户中，家庭住房特别困难户有288户，占申请总户数的27.8％。银桥镇位于大理市腹地，距大理古城6公里，其宅基地供需状况具有代表性。与此同时，农民利用宅基地上的住房出租或自办乡村客栈、餐饮也如雨后春笋般涌现，以古城、双廊为中心，沿苍山山脚、洱海边展开，遍及环洱海周边各村镇，总数达4000多家。双廊、才村等村庄经营户分别占到农户数的34.6％和12.43％。度假客栈推动了就地就业，促进了旅游业发展，但这种自发流转也改变了宅基地功能，给宅基地管理带来新的挑战。

4.城乡人口不断集聚，使洱海保护面临空前压力，进而传导到宅基地管理上

大理市总面积1815平方公里，其中山地占70.5％，坝区占15.8％，洱海水域占13.9％，人均耕地0.52亩，资源环境承载力有限。随着旅游业的快速发展和新型城镇化的持续推进，外来人口大量集聚，开发强度不断加大，资源环境约束进一步加剧。有专家表示，洱海最佳人口承载量在30万人左右，但实际人口2013年就已超过60万人，目前已经超过85万人，节假日人口甚至多达100万以上。为“抢救性”保护洱海，2017年3月，大理提出实施全面抓实流域“两违”整治、村镇“两污”整治、面源污染减量、节水治水生态修复、截污治污工程提速、流域执法监管、全民保护洱海“七大行动”。目前，洱海流域水生态保护区核心区1900户餐饮客栈经营已全面叫停，并按专项整治要求进行核查处置；全面叫停洱海流域农村建房审批及在建，逐户开展复核整治；环湖镇村规划修编正加快推进。应当看到，保护洱海非一日之功，加强宅基地管理、严格镇村规划管控也将成为长期任务。

上述矛盾和挑战归结起来，既有农村宅基地管理的共性问题，如分配不合理、空心村严重、遗留问题多、村容村貌差等，又有旅游热点城市和自然人文保护重点区域宅基地利用的特殊问题，如用地供需矛盾大、违法违规占地多、自发流转普遍、村庄无序扩张等。大理宅基地制度改革既要坚持问题导向，注重解决宅基地管理的共性和特殊问题，又要强化底线思维，在严格洱海保护和文化遗产保护的前提下，促进旅游业和新型城镇化持续健康发展。这既是大理市宅基地制度改革顺利推进的必然要求，也是大理市改革试点能够取得突破的关键所在。

（二）因势利导，顺势而为——宅基地“三权分置”的初步探索

大理市在省、州指导下，经过深入研究，明确宅基地制度改革的基本思路是：在完成“两探索、两完善”任务的同时，紧密结合洱海保护治理、民族历史文化保护传承、全域旅游示范区建设、国家新型城镇化试点，积极稳妥推进试点工作。上述思路两年来得到了较好落实。

1.“两探索、两完善”取得了重要进展

一是着力改革完善农村宅基地权益保障和取得方式。加快推进农村宅基地确权登记颁证工作，全面完成全市10.6万户、12.6万宗的宅基地调查测量；出台《关于房地一体农村不动产登记中涉及违法违规建设行为的处理意见》，妥善解决历史遗留问题；启动农村不动产登记，进一步明晰权能、固定权属。制定了农村宅基地申请资格和使用面积标准，已完成集体经济组织成员资格认定42.97万人，结合全市宅基地使用现状和地方传统习俗，对“户”与“宅”标准进行了界定。探索农民住房保障在不同区域“户有所居”的多种实现形式，明确在城郊接合部探索集中建设农民公寓、农民住宅小区，在环湖镇坝区统一规划、逐年审批、分户建设、多户联建，在山区村组继续沿用指标管理、自行选址的取得方式，并针对精准扶贫建档立卡对象实行政府兜底。这些措施，保障了宅基地权利人的合法权益，实现了宅基地初次分配的基本公平，为推进宅基地制度改革奠定了基础。

二是着力探索宅基地有偿使用制度。出台农村宅基地历史遗留问题处理意见和有偿使用指导意见，明确对因历史因素形成的少批多占、一户多宅以及非本集体经济组织成员因继承房屋或其他方式占有使用宅基地的行为，由村集体主导一次性或按年收取有偿使用费。具体办法是：对宗地面积不大于450平方米的少批多占部分，按60～120元/平方米的标准一次性收取有偿使用费，超过450平方米的少批多占部分，按不低于10元/平方米的标准每年收取有偿使用费；对“一户多宅”的，根据占地时间按5～10元/平方米的标准每年收取有偿使用费；对继承取得主体资格不符的，按不低于5元/平方米的标准一次性收取有偿使用费；并特别规定，对位于城区控规和洱海、海西保护禁建区范围内的少批多占部分，按不低于10元/平方米的标准每年收取有偿使用费。同时，积极开展农民住房财产权抵押贷款试点工作，探索宅基地用益物权的多种实现形式。

三是着力探索宅基地自愿有偿退出机制。探索建立宅基地流转机制，出台农村宅基地流转管理办法和退出管理办法，搭建产权交易平台。为推动宅基地流转、退出，明确对全部退出宅基地或放弃宅基地申请资格、全家迁移到城镇购房居住的，在规定面积标准内，由政府按购房面积给予200元/平方米奖励。探索退出的闲置宅基地统筹利用方式，出台空心村整治实施办法，在每个乡镇选择不少于2个自然村实施空心村集中整治工作。已完成5个村的空心村整治，退出闲置宅基地74亩，规划宅基地180宗，可满足上述村组5-8年宅基地需求，减少占用耕地约148亩。

四是着力完善宅基地管理制度。加强宅基地总规模控制，启动411个自然村的村庄规划修编，其中148个村庄规划修编已完成，划定了村庄增长边界。改革宅基地审批管理制度。使用存量建设用地的，由乡镇人民政府审批；使用新增建设用地的，由村集体提出方案，经乡镇人民政府同意，报市人民政府审批。推进村民自治，将宅基地新批、退出、因特殊困难缓交或免交使用费等事项，纳入民主决策，提交村民会议公议，并张榜公示。

2.“四个结合”全面提升了试点成效(www.xing528.com)

一是与洱海保护治理紧密结合。按照严守洱海保护“三条红线”、严禁违法占用基本农田的要求，全面叫停洱海流域453个自然村7431户农村住房在建项目，实行逐户建档立卡、及时分类处置、整村整改复工、现场挂牌公示，立案查处土地违法案件2107起，拆除各类违法建筑1885户、26.55万平方米。结合缩小土地征收范围改革，严控非公共利益需要的建设用地布局，挖掘存量集体建设用地，促进洱海保护。

二是与民族历史文化保护传承紧密结合。处理好传统民居保护与农房保障关系，强化对历史建筑、传统村落、名镇名村的保护，扎实做好古院落普查、传统村落申报和保护规划编制。已完成9个传统村落保护规划编制，对85座历史建筑、183院传统民居院落、2442棵古树名木实施挂牌保护。

三是与全域旅游示范区创建相结合。做好土地利用总体规划调整完善与全域旅游示范区规划的有效衔接，按照城乡一体设计定坐标、生态环境保护定底线、民族历史文化定特色的要求，加强建筑风貌管控，充分利用农村集体建设用地建设村落污水处理设施和游客服务站。进一步规范全市2852户民宿客栈的用地管理，引导民宿有序经营。

四是与新型城镇化试点相结合。以农村宅基地制度改革试点为抓手，统筹推进农村环境连片整治、农村危房改造、农村公路建设、传统村落保护和农村殡葬改革等，提升城乡基本公共服务均等化水平。完善农村住房财产权和宅基地用益物权，力求通过改革试点，增强后续发展能力，推动就地就近城镇化。

3.试点做法初具农村宅基地“三权分置”雏形

农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，是继承包地“两权分离”之后我国“三农”理论的重大创新，其核心是落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，目的是推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制，加快实现农业现代化。农村宅基地能否借鉴承包地实行“三权分置”？这同样是一个重大的理论和实践问题。大理市农村宅基地改革试点并未明确提出“三权分置”方案，但其在自发流转基础上的规范引导做法却在一定程度上实践着“三权分置”理论，并取得了良好效果。

首先，改革试点着力强化集体经济组织对宅基地的处分权和收益权，有效解决了宅基地集体所有权虚置问题。在处分权方面：一是加强集体经济组织对村庄用地的规划管控权，高起点修编全部自然村村庄规划，结合基本农田调整划定，对部分村庄空间布局进行优化，锁定村庄保护和发展边界，并组建村庄土地规划建设专管员队伍，强化村庄土地规划建设网格化管理；二是赋予集体经济组织收回宅基地的权力，支持村组对集体预留建设用地进行统一收回、规划、配套和分配；三是加强对宅基地流转行为的监督，建立宅基地流转、增加用途审批登记备案制度，对利用宅基地发展民宿业的行为进行规范管理，督促租赁双方诚信履约。在收益权方面，不仅在试点村镇普遍建立起宅基地有偿使用制度，而且对利用宅基地上住房从事客栈、餐饮等经营活动的，由集体按宅基地现有面积，以每年5～20元/平方米的标准收取土地收益调节金，目前共登记有偿使用户1692户，已收取有偿使用费1155.44万元。我们看到，大理宅基地制度改革试点在扩大宅基地流转权能的同时，不仅没有削弱，反而强化了集体经济组织对宅基地的处分权和收益权，推动了宅基地集体所有权的有效落实。

其次，改革试点着力保障农户的居住权和财产权，有效维护了农户作为集体经济组织成员的基本权利。针对宅基地供需矛盾突出、部分农户宅基地取得困难，一是在合理认定集体经济组织成员资格的基础上，明确界定“户”与“宅”的认定标准和宅基地申请审批资格条件，有效防止了不合理分户家庭挤占住房刚需农户的建房用地指标，宅基地实际需求户从8.5％下降到5.6％，推动了宅基地公平取得。二是结合宅基地确权调查测量，全面掌握了全市农村宅基地用地现状，特别是6205户住房困难户用地需求和分布情况，在此基础上实行政府兜底、“扫地入住”，确保贫困家庭户有所居。三是大力实施“空心村”整治工程，有偿收回并集中调整，全市11个乡镇选定宅基地适应性调整地块466个，规划调整面积5456亩，已集中调整22个村，调出土地约430亩，初步规划宅基地1020宗，有效解决了农户的建房需要。此外，通过有偿退出、内部互换以及抵押、担保，增加了农民财产性收入。我们看到，大理宅基地制度改革试点始终将保障农户居住权和财产权放在核心位置，使农民在改革中有实实在在的获得感，从而为改革奠定了坚实的群众基础。

再次，改革试点着力规范宅基地流转行为，有效发挥了土地的要素保障功能。针对乡村旅游快速发展、民宿规模全国第一，同时具有自发形成、无序扩张的实际和特点，大理市宅基地改革试点没有简单地一禁了之，而是着力规范、加强引导。一方面，结合“七大行动”推进试点，全面开展洱海流域水生态保护区核心区客栈经营专项整治，严格镇村规划管控和农村建房审批；另一方面，积极推行宅基地流转，增加用途审批登记备案制度，稳定政策预期，促进民宿业有序投资开发。在推进宅基地有偿使用过程中，注重平衡经营户与非经营户之间的利益关系，既维护了村集体共同利益，又鼓励村民利用宅基地参与乡村旅游开发，多种形式实现宅基地的用益物权。我们看到，大理宅基地制度改革试点一定程度上突破了实施细则关于农村宅基地流转范围的规定，但顺应了大理旅游业发展的需要，客观、可行，成为大理试点的突出亮点。

总之，大理市宅基地制度改革试点以强化集体经济组织对宅基地的处分权和收益权为基础落实宅基地集体所有权，以保障农户居住权和财产权为核心稳定农户宅基地占有权，以规范宅基地流转行为为前提放活宅基地使用权，已初步具备“三权分置”的制度特征。这是顶层设计与基层实践有机结合的产物，也是大理试点的最大贡献。

（三）风险尚存，期待突破——农村宅基地制度改革的启示与展望

大理市农村宅基地制度改革试点在积极完成“规定动作”（两探索、两完善）的同时，着力做好“自选动作”（四个结合），探索形成农村宅基地“三权分置”雏形，其改革逻辑是清晰的、自洽的。但客观而言，农村宅基地“三权分置”的制度内容并未定型，改革探索仍在路上，一些难题有待破解，改革风险也需要高度警惕。

最大的风险来自社会资本大量进入、管控不力导致的宅基地无序流转，进而破坏资源环境。从大理自身看，2017年3月启动的洱海保护“七大行动”，虽然动因与宅基地制度改革无关，但对宅基地流转却是重大警戒。据有关调查，2016年洱海流域污染负荷排放总量与2004年相比增加了50％以上，洱海水质已处于从中营养向富营养转变的“拐点”。严峻的形势迫使大理市启动“抢救性”保护工程。而在主要污染来源中，餐饮、客栈服务业带来的污染是增长最快的，其背后则是餐饮、客栈服务业无序、过度扩张。据反映，绝大多数客栈都是边经营边办证，缺乏合法审批的客栈占比达70％以上。这种状况对放活宅基地出租、经营无疑是重大挑战。

其他地区也有类似情况。典型的如四川都江堰市“5·12”汶川地震的“灾后联建”，即允许受灾农户提供部分宅基地，换取外来投资者免费为其建设住房，外来投资者再在换得的土地上兴建经营项目。这一政策在灾后重建初期发挥了一定作用，但很快隐患不断暴露，以致乱象丛生。据统计，都江堰市青城山镇等10个乡镇（街道）参与“灾后联建”，联建项目共计502个，参与农户2223户、6033人，总用地2623.3亩，总建筑面积123.8万平方米。502个联建项目中，只有116个项目在2010年办理了土地、房屋双证，其余386个项目均存在“三超一占”问题，其中超占土地面积273.85亩，超建筑面积9804平方米，超楼层4层22栋，占林地231.14亩，不得不宣布停止政策执行并整改。大量违法违规项目严重威胁都江堰青城山世界遗产安全，同时又面临投资商和联建农户持续大规模上访上诉，成为影响社会稳定的重大因素。到2015年7月笔者调研时，仍有213个项目未完成整改，教训十分深刻。

改革风险还来自农村宅基地的分配使用上。由于历史因素以及长期以来疏于管理，农村宅基地分配不均比较普遍。就大理市而言，宅基地宗地面积大于450平方米的农户占到15％，最高的超过800平方米，同时又有数千农户存在建房困难。宅基地坐落不同，也导致宅基地流转起点不公平。环洱海边、交通干线两侧，餐饮、客栈服务业需求大，宅基地流转市场旺盛，而远离环洱、交通偏僻的地方，宅基地流转需求则很少。不仅如此，村镇规划、用途管制也往往加大这种使用不公。

上述情况警示人们，对农村宅基地制度改革的复杂性需要充分估计。现阶段，农村宅基地仍然承载着住房保障、社会公平、社区治理等多重功能，在一些地方还直接同耕地保护、生态保育、文化传承等相关，而不仅仅是一个经济要素。客观存在的宅基地分配使用不均，也增加了改革的艰巨性。

但是，改革不能因噎废食，不能讳疾忌医。大理市农村宅基地制度改革实践表明，宅基地“三权分置”改革不仅十分必要，也具有广阔前景。大理市包括宅基地出租、自营在内的各项改革符合民情、顺应民意，大方向是正确的。允许宅基地对外出租或自营，破解了流转一律限定在集体经济组织内部的制度障碍，农户收益显著增加，流转动力全面激发；流转收益增加后，集体财力相应增强，不仅促进了农村基础设施建设，也推动了宅基地有偿退出；有偿退出和有偿流转的扩大，充分显化宅基地价值后，也倒逼宅基地有偿使用的全面实施；不再将宅基地使用权流转限定在集体经济组织内部，有利于对抵押物处置权的实现，激发金融机构开展抵押业务的积极性。针对宅基地流转中存在的无序扩张问题，主要通过加强镇村规划管控、严格用途管制来规范；针对宅基地分配不均问题，主要通过推进宅基地公平取得、实行宅基地有偿使用、收取土地收益调节金等办法解决。这些措施有效降低了宅基地流转风险，保障了改革的有序推进。以磻溪村为例，该村2017年已对52户餐饮、客栈经营户收取土地收益调节金524769元，显著增加了村里的集体经济积累，为“后农村税费改革时代”村内的公共设施、环境治理提供了资金保障。镇、村干部反映，这项改革受到经营户、非经营户的普遍支持，收到了“出乎意外”的好效果。

当前农村宅基地制度改革正在抓紧推进，取得了一定进展，但有偿使用、流转范围等关键环节仍未破题，迟滞了改革进程。根本问题是宅基地权能关系不清，所有权、占有权、使用权关系没有理顺。打破宅基地制度改革的困局，出路就在于实行宅基地“三权分置”。2017年中央一号文件要求，“认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入”。从这个意义上说，大理宅基地制度改革无疑做了有益的前期探索。

未来如何全面推进农村宅基地制度改革的“三权分置”，从大理的试验看：一是不能过于乐观，要充分考虑到农村宅基地“三权分置”改革的复杂性和难度；二是顶层设计不能过于精细化，要坚持因地制宜，给地方改革留足空间；三是要坚持不断探索，将风险降到最低，重视风险评估，尤其是对生态环境风险和分配不公正所导致的潜在社会风险给予高度关注。