科学认定集体经济组织成员资格权

农村集体经济组织成员资格的认定，关系广大农民的基本权利和切身利益，是农村征地制度改革和集体经营性建设用地入市改革，更是宅基地制度改革的关键问题。近年来，农村土地制度、集体产权制度、社会保障制度、公共服务机制等一系列改革，无不涉及集体经济组织成员资格的认定问题。农村宅基地制度改革更是如此，它包括宅基地的取得权利、流转权益、收益分配等，这些都与成员资格直接关联。但目前我国农村集体经济组织的法律地位模糊不清，成员资格认定在法律上更未明确，由此引发大量纠纷。正确界定集体经济组织成员资格是深化农村改革的重要任务，是稳步推进农村宅基地制度改革的前提。农村集体经济组织成员资格认定既是重大的法律课题，也是重要的实践问题。本研究首先对试点地区的典型做法进行比较，以此为基础，从理论特别是法理的层面进一步探讨。

（一）若干试点地区的做法

我们选取了浙江义乌、安徽金寨、江西余江、广东南海、云南大理、青海湟源等6个试点作为代表进行比较，涉及农村集体经济组织成员资格认定的总体要求、一般条件、特殊情形、丧失情形及其他规定等方面。

1.总体要求

6个试点对农村集体经济组织成员资格的认定，大都遵循依法依规、民主公开、合理合情、权责一致等原则。湟源明确，“以是否具有本村户籍进行认定，以是否具有第二轮土地承包经营权作为参考依据”；义乌、南海规定，农村集体经济组织成员不能同时在两个以上集体经济组织拥有成员身份，只能“享受一处”；大理提出，“坚持以户籍登记为基础，以法律法规为依据，以村规民约为参考，以实践经验为借鉴，以履行义务为条件，以民主评议为结果，综合户籍关系、土地承包、居住情况、经济分配、履行义务等因素”。此外，有的试点还针对新型农村集体经济组织的成员资格认定做出了规定，如义乌提出了村股份经济合作社社员股东的界定要求，南海将农村集体经济组织成员分为持股成员和非持股成员两种类型，对两种成员的资格认定和权益区分提出了要求。

2.一般条件

农村集体经济组织成员资格的认定，一般应具备以下条件：（1）户籍在本集体经济组织，且长期在本集体经济组织所在地生产生活的农村居民。（2）与集体经济组织成员形成法定婚姻关系并落户的人员。（3）本集体经济组织成员所生育或合法收养，且登记落户在本集体经济组织所在地的子女。（4）因国家政策性迁入或经法定程序加入的人员。有的试点专门就成员资格与土地承包关系做了规定，如：金寨和余江明确，“父母双方或一方具有集体经济成员资格的子女，符合承包经营条件，但未承包到集体土地的”，可以认定为集体经济组织成员；湟源明确“将户口转出，享有第二轮土地承包经营权的人员”，可以认定为集体经济组织成员。有的条件更宽，如大理明确“户口已‘农转城’的成员”仍然具有集体经济组织成员资格。

3.特殊情形

针对一些特殊情形如何认定农村集体经济组织成员资格，6个试点也做了相应规定。可以认定的主要是：（1）原户籍在本集体经济组织的大中专院校学生及毕业生，未被国家机关、事业、国有企业、群团组织录用的；（2）原户籍在本集体经济组织的现役军人（不含现役军官），复员、退伍军人，未被国家机关、事业、国有企业、群团组织录用的；（3）原户籍在本村的监狱服刑人员、社会矫正人员、刑释解戒人员，仍在原地生产生活的；（4）因外出经商、务工等，脱离集体经济组织所在地生产、生活，未曾自愿放弃其成员权利义务的人员。有的试点规定了不应认定的情形，如：湟源规定，户籍在本村的国家机关、事业单位在编工作人员，以及因入学、工作等，将户口迁入本村，没有第二轮土地承包经营权的居（寄）住或空挂人员，不认定为本集体经济组织成员；大理规定，户口仍在村委会、村民小组原籍的行政机关、全民事业单位、国有企业的职工及离退休人员，以及由外地转入的空挂户、挂靠户，不应认定具有村集体经济组织成员资格，对丧偶和离婚的妇女、丧偶和离婚妇女再嫁、丧偶和离婚妇女抚养的与前夫结婚生育的未成年子女，则以户籍为条件进行成员资格认定。

4.丧失情形

根据6个试点规定，已经丧失农村集体经济组织成员资格的情形主要是：（1）死亡或符合民法规定死亡条件的；（2）取得其他集体经济组织成员资格的；（3）因政府行为、国防建设等农村集体经济组织解散的；（4）自愿退出和放弃集体经济组织成员资格的。有的试点还规定了其他一些丧失资格的情形，如：余江规定，未在集体经济组织所在地生产、生活，未与农村集体经济组织形成权利义务关系，不以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障的（包括全家迁出集体经济组织所在地的），农村集体经济组织成员资格丧失；南海规定，大中专院校学生毕业后一年内，服刑、劳教户口完毕后一年内，服兵役完毕后一年内，不把户口迁回农村集体经济组织的，取消成员资格，迁回农村集体经济组织的继续享有成员资格。

5.其他规定

6个试点还对农村集体经济组织成员的权利、义务以及资格取得程序等做了规定。对已有规定未能涵盖的其他集体经济组织成员的认定方式，明确在符合国家法律法规的条件下，由本集体经济组织召开村民会议决定，经三分之二以上参会人员同意。

（二）成员资格认定的法理逻辑

虽然迄今尚无法律法规对农村集体经济组织成员资格认定问题做出明确规定，但基于司法和行政实践所做的法理探讨却为数不少，这为进一步深入研究提供了重要参考。

1.资格认定问题的缘起

我国农村集体经济组织经历了合作化（从初级社到高级社）、人民公社（三级所有，队为基础）和经济合作社（撤社设乡后，村、村民小组和经济合作社同时存在）三个时期。总的来看，在合作社和人民公社时期，城乡社会呈现泾渭分明的二元结构，集体成员被束缚在农村土地上，限制自由迁徙，集体经济组织成员资格问题并不突出。进入经济合作社时期：一方面，实行家庭联产承包责任制，农村集体经济组织经营管理能力明显弱化；另一方面，随着户籍管理方式、基层自治方式等不断发生变化，集体经济组织成员日益分化，关系趋于复杂。

具体地说，一是由统分结合的双层经营体制到农村承包地“三权分置”，以及集体土地征收、出租、联营等方式增多，集体土地所有权的实现形式发生了深刻变化，由土地流转、征收、入股等带来了大量租金、补偿、股权收益，过去那种单纯以土地为联系的成员关系被打破，代之以成员与集体、集体企业多方的复杂利益关系。二是随着户籍制度改革的普遍推行，取消农业户口、非农业户口的性质划分，按照公民实际居住地登记户口，不再将户籍身份与在农村长期生产、生活直接挂钩，不仅新迁入的集体成员主张集体土地权利，已迁出农村的原集体经济组织成员也要求保留集体土地等财产权利，利益矛盾更加尖锐。三是农村基层自治组织管理方式的转变，尤其是因行使集体产权而衍生出的土地经营公司、集体股份制企业等新的集体经济组织形态不断出现，给集体成员资格的认定带来新的课题。四是随着城镇化进程中人地矛盾的不断加大，以及以权利保护为主要特征的农村产权制度改革的不断深化，由改革集体资源配置制度和财产分配机制所导致的集体经济组织成员资格的认定问题也趋于复杂，“不患寡而患不均”，财产之争必然导致身份之争。这些问题导致集体经济组织成员资格的认定难度加大。

2.农村集体经济组织的法律内涵

农村集体经济组织成员是由农村集体经济组织派生的，界定农村集体经济组织成员资格，有必要首先厘清农村集体经济组织的法律含义。

农村集体经济组织在《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》《农业法》等法律法规中被大量使用，但对其法律内涵却未有明确规定。综合相关研究，农村集体经济组织可以概括为以一定范围内的农民为其成员，以土地等集体所有财产为根本，承担农村土地承包、资源开发、集体资产经营管理等经济事务的地域性经济合作组织。

按照现行法律规定，集体经济组织与村民委员会（或村民小组）是相互独立又相互联系的两个组织。根据《村委会组织法》，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙人的合法财产权和其他合法权益”。由此可见，村民委员会（或村民小组）是我国农村村民自治制度的主要组织载体，而农村集体经济组织则是我国农村集体经济制度的主要组织形式，两者之间并不存在上下级关系。但是，《村委会组织法》同时规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”《土地管理法》第十条也规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”上述法律规定可以理解为，村民委员会（或村民小组）可以在农村集体经济组织主体缺失的情况下，对其范围内的土地和其他财产进行经营、管理。

将农村集体经济组织与村民委员会（或村民小组）相区分，从法理上看是必要的。二者虽然地域范围相同，但有着不同的组织目标、价值诉求和运作逻辑。村民委员会（或村民小组）的设立不取决于自治组织全体成员的共同意志，而是由政府依据法律规定批准的，村民没有加入和退出的自由。村委会协助乡镇政府开展工作，是一个具有准政府性质的公共权力机构，这也决定了它的组织目标是为村内所有成员提供同等的公共服务，公平正义是它的价值诉求，民主是它的运作逻辑。而农村集体经济组织的性质是经济组织，它的组织目标是追求经济利益最大化、确保集体资产保值增值，效率是它的价值诉求，资本决定发言权是它的运作逻辑（徐增阳、杨翠萍，2010）。

3.农村集体经济组织成员与农业人口、农村居民、村民的关系

从法律和事实上看，农村集体经济组织成员与农业人口、农村居民、村民是不同的概念。

农业人口是我国特定户籍制度的产物，是与非农业人口相对应的人口概念。随着工业化、城镇化进程的加快，取消农业人口和非农业人口的身份划分，代之以农村居民和城镇居民的身份登记是大势所趋。户籍管理制度改革后，农村集体经济组织成员资格不再与农业人口的户籍身份相挂钩。村民（农村居民）是指在农村居住且户籍落在农村的居民，是与市民（城市居民）相对应的人口概念。村民由农业人口转变而来，但更多具有地域身份，不再强调公民从事的产业身份。(www.xing528.com)

农村集体经济组织成员则是基于农村集体经济组织的成员权而派生的，以在集体经济组织中的权利和义务为纽带的一个法律概念。农村集体经济组织成员与村民在大多数情况下是一致的，但在部分情况下也不一致。比如，户籍已迁出的在读学生、军队服役人员等，在一定的保有期限内仍然是集体经济组织成员；又如，户籍新迁入的村民未加入所在地集体经济组织的，就不是该集体经济组织成员。户籍和居住地同在村内是农村集体经济组织成员的重要条件，但并非唯一条件。

农村集体经济组织成员与村民的根本区别还在于权利义务的不同。根据相关法律规定，村民在本自治组织中，依法享有选举、议事、村务监督、文化教育、社会救济、社会保障等政治、经济和社会权利，承担公共设施、生活设施维护建设等义务；而农村集体经济组织成员除拥有村民的一般权利外，还拥有土地共有权、承包经营权、宅基地使用权、集体资产管理和处置权、集体收益分配权等完整权利，并承担完全义务。同时，村民只有年满18周岁，才能参加村民会议，参与村民事务，享有选举权、被选举权及其他政治权利，而农村集体经济组织成员在本集体经济组织内平等享有成员的一切权利。

简而言之，农村集体经济组织与村民委员会（或村民小组）功能有别，农村集体经济组织成员与村民资格有异。

（三）成员资格认定标准和条件

1.农村集体经济组织成员资格认定标准

学界关于农村集体经济组织成员资格的认定标准，主要有三种主张：一是单一标准说，即主张以是否具有本集体经济组织常住户口来确定集体组织成员资格，也称户籍标准或登记主义；二是复合标准说，即主张以户籍登记为基础，结合长期居住的事实状态等来确定集体组织成员资格，也称折中主义；三是权利义务关系说，即以权利义务关系是否形成的事实来确定集体组织成员资格，也称事实主义。三种标准适用条件不一。

户籍是一个公民自然情况最直接、最基本的证明，过去农村社会相对封闭，户籍所在地一般都是在成员所属的集体经济组织，因此，以户籍作为集体经济组织成员资格认定的标准简单、可靠。但随着人口流动加剧和户籍制度改革，单纯以户口为基准认定集体经济组织成员资格的做法已暴露出许多不足，特别是容易导致城市周边等富裕集体经济组织人口畸形膨胀，损害“原住民”利益。与单一的户籍标准相比，复合标准综合考虑了集体经济组织成员的户籍情况与实际生产生活状况，更具有客观性，但该标准所强调的“长期居住生活”在现实中也面临新的问题。比如，对于一些常年进城务工的农民来说，他们收入不高，并没有真正离开过赖以生存的土地，有的还没有被纳入城市居民保障中，若认定其不具备集体经济组织成员资格显然有失公平。权利义务关系说以成员与本集体经济组织形成事实上的权利义务关系为前提和标准，弥补了前述单一标准和复合标准的不足，但如何判断成员享有权利的同时履行了相应义务，在实践中也存在一定困难。特别是随着经济的发展和社会的进步，农村集体经济组织成员资格日益倾向于是一种成员权利，事关广大农民就业、福利、养老等权益，以履行义务为标准认定成员资格日益失去其政治合法性。

综上，农村集体经济组织成员资格的认定，当以依法登记的农村集体经济组织所在地常住户口为一般原则，以在农村集体经济组织所在地长期固定地生产、生活为基本标准；对以获取不当经济利益为目的、临时迁入的人员，不应认定具有成员资格；对因故离开农村集体经济组织所在地，但未取得其他社会保障之前的人员，一般应认定具有成员资格。

2.农村集体经济组织成员资格认定条件

根据上述认定标准，下列人员可认定具有农村集体经济组织成员资格：

（1）长期在本集体经济组织所在地生产生活并依法登记户口的农村居民。包括：原始成员，户籍在本地，实行农村双层经营体制时原生产大队或生产队成员；出生取得成员资格，出生（包括超生）后未登记户籍，但父母双方为本集体经济组织成员，或户籍在本地，父母一方为本集体经济组织成员的人员。

（2）与集体经济组织成员形成法定婚姻、家庭关系的人员。包括：与本集体经济组织成员形成法定婚姻关系（包括“嫁入”“入赘”）并将户口（包括本人和依法随其生活的未成年人子女）迁入本集体经济组织的农村居民；婚后户籍仍在原集体经济组织，且未享受嫁入地福利分配的“外嫁女”，以及依法随其生活的未成年子女；婚后户籍仍在原集体经济组织，其离婚、丧偶后回到原集体经济组织居住的农村妇女，以及依法随其生活的未成年子女；本集体经济组织成员所生育或合法收养，且登记落户在本集体经济组织所在地的子女。“入赘男”与“外嫁女”农村集体经济组织成员资格认定条件相同。

（3）应当保留农村集体经济组织成员资格的人员。包括：义务兵、士官在部队服役期间应当认定具有户口迁出地集体经济组织成员资格；大、中专院校学生在校学习期间或毕业后自谋职业的，应当认定具有户口迁出地集体经济组织成员资格；劳教服刑人员在劳教、服刑期间，仍具有原户籍所在地集体经济组织成员资格；因入城经商务工将户口迁出成为自理口粮户，但在本集体经济组织有承包地的人员，应当认定具有本集体经济组织成员资格。

（4）因国家政策性迁入或经法定程序加入的人员。因国家重大工程等进行移民，进入新的农村集体经济组织的，应当认定具有该集体经济组织成员资格。土地征收或其他原因被政策性“农转非”后，未安排就业、未纳入城镇居民社会保障体系的，应当认定具有原集体经济组织成员资格。履行村集体经济组织章程规定义务，经村集体经济组织或者村民委员会依照法律规定的民主议定程序表决通过，可以取得本集体经济组织成员资格。曾在集体经济组织依法享有土地承包经营权的居民，经个人申请、集体经济组织同意，可以恢复集体经济组织成员资格。

3.农村集体经济组织成员资格丧失条件

下列人员应当认定不具有本集体经济组织成员资格：

（1）在国家行政、事业单位、部队军官系列任职或离退休等由国家财政供养保障的人员；

（2）已享有其他集体经济组织成员资格的人员；

（3）仅户口登记在本集体经济组织，但不在本集体经济组织实际生产、生活的空挂户；

（4）已死亡或符合民法规定死亡条件的人员；

（5）自愿退出和放弃集体经济组织成员资格的人员。

（四）成员资格认定的若干问题

一是成员资格与承包地的关系。农村集体经济组织成员资格与承包地的关系比较复杂。一方面，保留承包地，不一定保留成员权。比如，农村居民因升学、入伍等进入城镇，成为公务员或企事业单位职工、部队军官后，其成员资格相应丧失，但其原先分到的承包地并未立即收回，这种情况下占有承包地并不代表享有集体经济组织成员权。另一方面，享有成员权，也不一定拥有承包地。农民土地承包经营权长期不变，这就意味着加入了农村集体经济组织，不一定马上能分配到承包地。可见，不能以是否拥有承包地作为认定农村集体经济组织成员资格的唯一标准。

二是成员权与选举权的关系。成员权是农村集体经济组织成员平等享有的经济权利，选举权是年满18周岁的村民在本自治组织中享有的政治权利，两者分属不同的权利关系。一方面，成为集体经济组织成员，享有成员权，但不一定具有村民资格（如通过入股方式加入农村股份经济组织的成员），从而就不能享有选举权；另一方面，享有选举权的村民，没有加入农村集体经济组织，也不具有该组织的成员权。政治权利与经济权利相脱钩，是完善农村基层治理的必然要求。

三是法治原则与村民自治的关系。现实中农村集体经济组织成员资格的认定问题往往十分复杂，各地对已有规定未能涵盖的其他集体经济组织成员的认定方式，大多采取村民表决的做法，即由本集体经济组织召开村民会议，经三分之二以上参会人员同意决定。但这一做法潜在的问题不小，即多数人可能通过表决剥夺少数人的合法权益，尤其是出嫁女、离异妇女等人的权益。为此，有观点认为，“一人一票”的民主决策只适用于选举、村务管理等公共事务，而不适用于针对个人基本权利的决定，涉及农村集体经济组织成员资格的认定，不能简单套用少数服从多数的表决办法，而应遵循法治原则，这是值得重视的（董祚继，2017）。