宅基地三权分置制度设计探析

（一）宅基地“三权分置”的基本制度设计

为统筹兼顾集体建设用地上市流转与乡村社会稳定有序的关系，应借鉴农地三权分置的思路，有序推进农村集体建设用地的产权分置改革。产权的分解包括权能行使的分工和利益的分割。产权的不同权能由不同的主体分工行使，相应利益分属于不同的主体。产权分解的程度取决于社会经济发展的水平。从人类社会产权关系演变的总趋势看，是由产权合一向产权分解发展，而随着劳动分工的发展，产权分解趋于精细。我国宅基地制度是从计划经济体制逐步演化而来，受制度变迁路径依赖的影响，保留了计划经济体制要素分配的福利性、封闭性的特点，宅基地流转受到限制。随着市场经济的发展，宅基地的财产性日益显化，限制宅基地流转，不利于土地的有效利用，限制了土地潜在价值的释放。我国经济社会的发展方向总体上是由计划体制转向社会主义市场体制，由农业经济转向工商经济和知识经济，由封闭系统转向开放系统，由身份制转向契约制。因此，应根据经济社会发展的实际，及时调整生产关系，有序推进产权的分置改革，以适应生产力发展的现实需要。

我国宅基地在历史上一直承载着稳定社会、稳定农民的特殊功能，即使在今天，宅基地在广大农村腹地仍然承载着民生保障功能，这也使得宅基地制度改革成为农村土地制度改革中最为复杂、最为敏感的领域。因此，必须树立底线思维，搞好改革设计，审慎稳妥推进。承包地“三权分置”对宅基地制度改革具有重要启发，可以说，打破宅基地制度改革的困局，出路就在于实行宅基地“三权分置”。参考承包地“三权分置”办法，进一步明晰、丰富和细化宅基地产权权能，将宅基地权能由目前的“两权”（虚置的集体所有权、无限期的农户占有和使用权）进一步细分为“三权”（所有权、资格权和使用权），并按照落实集体所有权、稳定农户资格权、放活土地使用权的思路推进改革，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用。

宅基地“三权分置”与承包地“三权分置”相比，既有共同点，也有不同点。土地承包经营制度改革的底线是保证农民不失地，农村宅基地制度改革的底线是保证农民不失所，改革主线都是正确处理农民和土地关系。但与承包地相比，宅基地也有自身特点。比如，宅基地户均规模较小，一般不足半亩，并受到严格控制，而承包地一般十多亩，在鼓励规模化生产的情况下还呈增加趋势。又如，宅基地对区位十分敏感，沿海与内地、城市近郊与农村腹地宅基地潜在价值和可流转性相差很大，而承包地质量主要受肥力影响，各地差异相对较小。再如，宅基地流转利用一般基础投入较大、经营周期较长，相比之下，承包地流转利用一般基础投入要小、经营周期要短。因此，在“三权”内涵界定、权能赋予上既要充分借鉴，也要区别对待。

1.落实所有权

地租是所有权的经济表现形式。因此，要让集体土地所有权在经济上得到实质性的体现。这样规定，一是有利于壮大集体经济，二是有利于集体经济向集体成员提供公共产品，三是有利于发挥集体组织行使建设用地的治理权和监督权，四是有利于维持乡村有序的土地管理秩序。总体而言，沿海地区和城市周边地区，建设用地的资产价值表现得更为凸显；中西部地区和纯农地区，建设用地的资产价值体现得不够充分。根据这种实际，建议在沿海地区和城市周边地区，根据社会接受程度，先行先试宅基地有偿使用制度。加强通过私权界定后遗留在公共域的土地属性（使用价格）的组织治理，防止私权主体侵害公地和公共利益，防止违反规划、违反合同使用土地。

2.保障资格权

要防止城市资本下乡导致农民流离失所的社会格局出现。宅基地资格权是基于农村村民集体经济组织成员权的身份性质无偿取得的，具有福利性，不适合自由转让，如果允许向城镇人口转让，农村集体成员权利甚至农村社会的基本结构都将受到冲击。应稳定宅基地的资格权。资格权是基于集体经济成员身份而取得或流转的。建立土地资格权的有偿退出机制。资格权的退出可采用货币、物业（商铺、工业厂房、商品房或权益多种形态）或社保等多种渠道。资格权的退出，应以农民在城市里稳定就业（社保记录）和稳定居住（房产证、租房合同）为前提。建立资格权退出的反悔机制。进城务工务商农民，若在城市内创业失败，允许基于其身份，重新从集体经济中取得资格权，但原退出所获补偿应退还集体。

3.适度放活使用权

随着市场经济的发展，宅基地的财产性日益显化，过度限制宅基地流转，不仅违背物尽其用原则，也不利于土地融资手段效益的发挥，部分剥夺了农民财产权利，固化了城乡社会二元结构。从助推乡村振兴的角度看，在保障农村社会稳定的前提下，有条件放活宅基地使用权入市流转，有利于城市反哺农村、工业反哺农业。城市的人才、资本和技术等要素与乡村的土地、环境等要素有机结合起来，一是有利于促进农村及农业现代化的发展，二是有利于农民获得更多财产性收入，三是有利于盘活农村的存量建设用地。充分利用城乡产业资本，促进乡村新业态的土地利用，包括农家乐、洋家乐、渔家乐、民宿、体验农业、都市农业等新型高效土地利用形式，促进农业现代化的发展。借鉴国有土地使用权的债权治理方法，加强宅基地使用权的债权治理。由出让人与受让人签订土地使用合同，根据法律法规、土地利用总体规划和城乡规划，限定土地用途、开发强度、利用限制等土地利用条件，设定土地利用的权利义务。在不动产统一登记中设置相应权属类别，进行统一登记，加强对使用权的政府保护力度。制定相关规定，限定使用权的最高期限，防止使用权变性为无限期使用，从而冲击乡村正常社会秩序。(www.xing528.com)

4.有序放开抵押权和质权

在稳定资格权、适度放活使用权的前提下，推进农村土地的资本深化。提高集体建设用地租赁权上市流转的可信承诺，有利于提高金融主体参与乡村土地利用的积极性和风险控制能力，有利于为乡村发展引入更充足的资本要素。允许在宅基地使用权上，设定抵押权，并在不动产统一登记簿上登记相关权属。为促进宅基地使用权的自愿有偿退出，允许将退出的宅基地使用权转换成相应的土地权益（如义乌的集地券），并将此类土地权益拿到资本市场进行质押，推动土地的资本深化。

（二）因地制宜推进宅基地“三权分置”改革

在宅基地制度改革之前，事实上已经存在“三权分置”的现象。所有权和资格权是客观存在的；农村房屋出租是一个很普遍的现象，这种现象的本质就是土地使用权的出租，也就是所有权、资格权和使用权的“三权分置”。本次宅基地制度“三权分置”改革的核心，就是在显化、规范过往“三权分置”的基础上，进一步创新发展“三权分置”制度，关键是在“适度”和“放活”上提供因地制宜的改革方案。

1.因地制宜把握“适度”

我国区域差异巨大，宅基地在不同区域承担的主要功能是不相同的。在一些相对欠发达的广大地区，宅基地的主要功能是“保障”；而在经济发达地区，尤其是城中村和大中城市的城乡接合部，宅基地已经显化出重要的“财产”功能。而在“保障”和“财产”这两个功能之间，又是一个连续的光谱。因此，必须因地制宜正确把握“适度”。首先可以重点结合发展乡村旅游、返乡下乡人员创新创业等先行先试，探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和模式。但城里人到农村购买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。否则，将可能导致宅基地无序流转，进而破坏资源环境，以及导致社会公平和社区治理等方面的混乱。可沿着“管住增量—调整存量—双轨管理”的思路，在城乡接合部尤其是大中城市郊区、城中村地区有步骤地推进宅基地使用权的市场化流转。所谓“管住增量”，就是选择合适的时机，冻结凭集体成员身份取得的宅基地使用权，遏制农村人口城市化“两头占地”趋势；所谓“调整存量”，就是对存量宅基地按“一户一宅、面积法定”原则进行确权和清理。在此基础上，将存量宅基地及竖立其上的农村住房梳理划分为保障房和商品房两大类，实行双轨管理：保障房发挥社会保障制度的功能，以行政调节为主，其取得、继承及其他形式的交易要受严格管制；而对商品房则引入市场机制，实行宅基地有偿使用，允许宅基地及农民住房突破身份限制的自由流转。“双轨管理”的目标是逐步建立城乡统一的住房制度，即实现农村保障房与城镇保障房接轨，发展农村商品房与城镇商品房一体化的城乡房地产业。

2.因地制宜推进“放活”

宅基地“三权分置”的另一个关键问题是“放活”到何种程度，包括放活的内容、放活的范围、放活的限制条件等。对于如何“放活”、“放活”到何种程度，需要因地制宜进行，不可搞一刀切。从试点的经验看：（1）都把探索农村宅基地使用权流转作为试点重要内容，流转方式主要包括转让、出租、抵押、入股、赠予、继承等，有的只明确转让、出租（余江），有的则放宽到买卖、互换（义乌）。（2）流转范围限定在农村集体组织，但大都超出了本集体经济组织：有的是本县范围内（余江）；有的是本乡镇范围内（大理）；有的区分规划区内外，区内控制在本乡镇范围，区外放大到县级范围（宜城）；有的区分新农村改造情况，未完成改造的控制在本集体经济组织内，完成改造的放大到县级范围（义乌）。（3）规定宅基地转让的约束条件，如流转宅基地后转让方仍有长期稳定的居住场所、转让的宅基地使用权及房屋所有权没有权属争议、转让方不得再申请新的宅基地等。（4）规定宅基地受让的约束条件，如流转的宅基地及房屋必须符合土地和城乡规划、流转的宅基地不得擅自改变用途、受让人符合宅基地申请资格条件、严禁城镇居民到农村购买宅基地等。（5）明确流转收益分配原则，其中，房屋收益归产权人所有，宅基地收益在集体经济组织和转让人之间合理分配。可见，因地制宜推进“放活”是宅基地“三权分置”制度改革的关键。