宅基地产权建构的逻辑分析

（一）宅基地公权的建构逻辑

由于土地利用的外部性，必须保留土地的公权，且须以公共利益的方式行使。这种公权设计的理论依据就是产权的波斯纳定理，原因就在于涉及社会广大人民，协调的交易费用过大，必须授权政府，由其代表人民实现土地利用的社会意志。公权的建构最重要的作用在于克服土地利用的反公地悲剧或私地悲剧问题。在公共领域保留下的产权包括：土地用途管制权、土地征收权、土地优先购买权和土地增值征税权。公权的保留，体现的是土地利用的社会属性和生态属性，是为了作为商品的土地，其公共域的属性（使用价值）不受到侵害，农村集体组织是为防止保留在土地公共域的属性（使用价值）被侵害而设立的组织机构。

1.土地用途管制权归属于政府

由于土地利用存在的外部性、区位专用性和公共产品性等属性，应将土地用途的管制权收归政府所有，由政府代表全体人民的意志，对土地利用的空间功能做出总体安排。坚持土地利用的数量调控和土地用途分区管制相结合的土地利用配置机制，保障乡村地区进行农村工业化和农业现代化发展所必需的发展空间。土地用途管制权归属于政府，是世界各国通行的做法。

2.城市发展边界范围内实行强制征地制度

为贯彻城市土地国有原则，实行在土地利用总体规划和城镇总体规划确定的城市发展边界内集体土地非农化征地制度，强化征收权的强制性。这种公权设计的原因在于城郊土地所具有的区位资产专用性，容易导致产权交易的谈判失败，从而失去交易的剩余部分，对社会产生较大的破坏性。

3.城市发展边界范围外公益性项目实行优先购买制度

为推进城市发展边界外公益项目的建设，实施城市发展边界范围外公益性项目用地的优先购买制度，赋予政府实施该类项目的土地优先购买权。

4.设立更加科学合理的土地税收制度

坚持“一次分配讲效率，二次分配讲公平”的改革方向。为调节国家、集体、个人三方利益，让农村集体和农民合理分享城市化和工业化的增值收益，坚持和完善分用途、分区段的土地增值调节金制度，改革创新土地税制结构，适时改革推出城乡统一的土地增值税制度。

对于土地公共域的治理，宜采用奥斯特罗姆建议的公共池塘治理的八大原则来建立治理规则，实现公共池塘资源占用者有效的、成功的自组织行动，解决好“新制度的供给问题”“可信承诺问题”和“相互监督问题”。八大原则是：（1）清晰界定边界。公共池塘资源本身的边界必须予以明确规定，有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确规定。（2）使占用和供给规则与当地条件保持一致。规定占用的时间、地点和资源单位数量的占用规则，要与当地条件及所需劳动、物资和资金的供应规则相一致。（3）集体选择的安排。绝大多数受操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改。（4）监督。积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者，或是对占用者负责任的人，或是占用者本人。（5）分级制裁。违反操作规则的占用者很可能要受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级制裁（制裁的程度按照违规的内容和严重性来规定）。（6）冲突解决机制。占用者和他们的官员能够迅速通过成本低廉的地方公共论坛来解决占用者之间或占用者和官员之间的冲突。（7）对组织权的最低限度的认可。占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战。（8）分权制企业。在一个多层次的分权制企业中，对占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动加以组织。

（二）宅基地私权的建构逻辑

根据巴泽尔产权分析框架，土地作为商品具有不同的属性（使用价值），可据此进行产权界定。为了促进土地的有效利用，提高土地利用的效率，需要根据产权的科斯定理，建构与经济社会发展阶段和发展水平相适应的土地产权体系。私权界定的依据为土地的商品属性（使用价值）以及土地排他性利用的边际收益与边际费用的情况。私权的界定，其目的是土地作为商品，其可识别及可排他的属性得以确立、度量及转让。私权的权利包括所有权、资格权、使用权、租赁权、抵押权和质权等。

土地产权体系构建的原则包括：第一，简单清晰。简单且清晰的产权，有助于降低交易费用，有助于润滑交易，从而促进交易的达成。第二，完整透明。根据商品的属性，确定与其相适应且能充分发挥其潜能的较为完整的占有、使用、收益、处分的权利束，核心要义是要实现产权主体的成本与收益的直接对应。目前，农村土地产权存在的较为突出的问题是处分权（流转权）的残缺，导致土地资源不能顺利地流转到对其评价更高的市场主体手中，阻碍了潜能的释放。为此，需要通过改革赋予产权主体更完整的产权束。目前，可行的改革途径就是产权分置。另外，通过登记公示制度，提高产权的信息完整性，有利于降低产权的交易成本。第三，效率优先。在私法领域，效率优先于公平。经济学家无论支持或反对将再分配作为私法目的的人都认为，利用私人法律权益的方法是运用错误的方法来追求社会分配的公正。社会公平正义的功能应通过收入再分配的公法体系来实现。使用再分配的方法，比使用私权体系的方法，可以减少利益调节带来的社会损耗。

1.实行城市土地国家所有，农村土地集体所有的基本制度(www.xing528.com)

城市土地利用和农村土地利用是两个完全不同的范畴。城市土地的区位敏感性、资产巨额性、利用外部性、组织复杂性、人口集聚性、市场活跃性、价值差异性等，都是农村土地所无法相提并论的。为了保障土地利用的公共利益，应坚持宪法和土地管理法所确立的城市土地国家所有，农村土地集体所有（乡村地区国有除外）的基本土地制度。城市土地利用，由于其强烈变化的区位级差地租（正外部性），不宜确定为集体所有性质。依法保障农村土地统分结合、公有私用的双层经营体制，保障集体土地权利人依法对低效利用土地行使产权收回的处分权利。

2.维护乡村地区土地所有权人的权益

采取切实措施，维护好、落实好乡村地区土地所有权人各项权能，特别是所有权人在公权力的约束下推行土地有偿使用的权利。

3.建构集体土地的地上权制度

在用益物权下，建构地上权。借鉴大陆法系规定的城市发展边界内的地上权为限定高度的低层建筑权，超限的高层建筑权归国家所有。允许城市发展边界内的地上权上市流转，或通过城市留地制度的形式予以落实。

4.推行宅基地的产权分置改革

分别设立所有权、资格权、使用权、租赁权、抵押权和质权。土地所有权归集体所有，资格权归具有集体身份资源的村民所有，使用权归使用权人所有。资格权只能在本集体范围内流转，使用权可在全社会范围内流转。

（三）产权变革的功能选择

科斯在《变革中国》里全面系统地描述了改革开放的历史进程，并且用“边缘革命”这个关键词来提炼中国改革的成功经验。与苏联、东欧社会主义国家剧烈的私有化改革不同，中国是通过制度的诱致性变迁，促使家庭联产承包、乡镇企业、私营经济和经济特区等四种社会边缘力量的发育和逐步壮大，来实现中国市场经济的腾飞。这种变革之所以成功，关键在于决策层搞好制度顶层设计与尊重基层首创精神两个方面的权衡。皮特（Peter）用“制度的有意模糊”一词来归纳中国的改革策略：中央在基本制度框架下，允许和鼓励基层“摸着石头过河”，因地制宜地寻找解决问题的方法。中央在总结和提炼基层的首创经验的基础上，进行制度的顶层设计，将基层的经验上升为政策和法律，推动制度的强制性变迁，实现制度诱致性变迁与强制性变迁的良性互动。实践证明这条改革路径和策略是正确的，基本经验是：中央既确定制度的总体结构，但又为地方留有余地，以适应中国幅员辽阔、民族混居、地域和城乡间条件千差万别的实际。农村宅基地制度改革应充分汲取和传承这些宝贵的改革经验，降低制度变迁的社会成本。

推动农村宅基地制度的改革，要充分认清中国国情，一切从实际出发而不是到书本上去找解决中国问题的可行方案。宅基地的制度变革应考虑改革开放的总进程和大背景。总体而言，中国目前正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的历史进程中，一方面，要认识到制度体系从身份制转向契约制，从封闭式转向开放式是大势所趋；另一方面，要考虑到农村社会保障不健全的实际，要统筹好宅基地制度设计中的财产性功能和保障性功能的协调问题。在西部内陆地区和传统农作地区，承包地和宅基地仍然是农民安身立命之本，宅基地基本生存权的保障性功能依然显著，那么宅基地的制度安排，就应保留和完善原有的身份性和福利性的分配体制。如果在这些地区强行推进宅基地的财产化改革，反而可能引发社会的不稳定，导致更高的制度成本。在东部沿海地区、城镇郊区，城市化、市场化的发育水平较高，农民的财产性意识和公民意识更为强烈，宅基地的财产性功能更为明显，那么宅基地的制度安排，就应更充分地考虑到使用权财产化的现实需要。如果在这些区域依旧强调宅基地的保障功能，显然已不适应形势的发展。所以，中国复杂的地理环境和社会条件决定了宅基地的保障性和财产性的功能选择，不能由中央统一地做出制度规定，而只能由当地的地方政府和农村社区根据地方实际做出集体选择。

那么产权制度设计如何统筹好财产性功能和保障性功能的关系？赫勒通过产权光谱来显示产权结构的可能选择，详见图9.2。

图9.2产权的光谱形态

在光谱的最左端，是哈丁描述的无产权这种极端情况（公地悲剧）。在光谱的最右端，是赫勒描述的产权过度碎片化、过度私有化这种极端情况（私地悲剧）。从理论逻辑上讲，治理好公地悲剧和私地悲剧的制度选择，就在于根据经济社会发展水平，以及社区对产权的整体认知，选择相适应的产权形态。农村土地制度改革的一般历史秩序是，推动产权结构从共有产权转到关系产权，再由关系产权转到权利产权。这种转换既不能冒进（不能过度强调财产化），也不能保守（不能过度强调保障性），要坚持实事求是，要坚持因地制宜，要尊重当地人民自己的选择。