农村集体经营用地入市的范围

学界对农村集体建设用地入市范围争论的焦点是：是应该界定在农村集体经营性建设用地范围还是应该扩展到农村集体建设用地范围，限制在城镇规划圈内还是应该限制在城镇规划圈外，是仅限于存量农村集体经营性建设用地还是应该扩展到新增农村集体经营性建设用地，理论上一直没有达成共识。为此，课题组从以下几个方面阐述农村集体经营性建设用地的入市范围。

（一）入市范围确定的原则

1.统筹规划的要求

统筹规划、依规用地是城乡用地的共同原则。一方面，农村中的生产、生活、生态用地，农村建设用地中的经营性用地、公益性用地和农民宅基地，都是一个有机整体，各业各类用地的规模、结构、布局、时序需要统筹安排、相互协调，如果仅就集体经营性建设用地进行规划，无疑割裂了各类用地的有机联系，将不利于优化用地配置、发挥系统功能；另一方面，农村中历史形成的宅基地、集体经营性建设用地和基础设施公益用地不仅数量大，而且结构失衡、布局分散，要想调整规模、优化结构、合理布局，就需要统一规划、统筹利用、相互协调。

2.统筹发展的要求

农村土地制度改革是服务于农村发展的，这也要求合理确定入市范围。比如，土地征收范围缩小后，如果不能安排相应数量的集体经营性建设用地入市，势必造成实际供地面积减少，挤占农村建设用地。又如，宅基地有偿使用的挤出效应和有偿退出节约的土地，除满足本集体经济组织新增宅基地需求外，一般会产生节余，这个节余作为未来集体经营性建设用地的来源有其经济合理性，为农村产业发展和就地城镇化提供空间。

3.市场发展的要求

土地用途由土地规划确定，但从根本上说还是由地价或地租收益所决定。根据竞租理论，在竞争性土地市场下，土地使用者为竞争某块土地所愿支付的最高租金，决定土地用途。农村地区的商业用地、工业用地、旅游用地、宅基地、公共设施用地等，最终的规模、结构和布局，实际上主要取决于级差收益的高低。目前农村宅基地比重大，经营性用地相对少，在市场机制作用下，必然有部分宅基地转换为经营性用地，规划只有尊重和运用好这一规律，才能科学编制和有效实施（董祚继，2017）。

4.影响可控的要求

中国农村土地所承载的东西太多太多，包括国家的粮食安全、农民的生存保障、农民的经济收入、政府的土地财政、乡村的经济发展、农村社会和谐等，因此，改革必须采用“渐进式”的方式，在充分听取农民意愿，保障社会公正的基础上，稳步推进，确保改革所产生的影响在可控范围内，保障社会安全和经济的可持续发展。

5.尊重实践的要求

从21世纪初，国土资源部门就启动农村集体经营性建设用地入市改革试点。2015年2月《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，在全国选择33个县（市、区）进行试点，目前试点开始进入经验梳理总结阶段，必须总结历次和各试点单位在农村集体经营性建设用地试点过程中的经验和教训，去伪存真，并将其上升为国家制度，保障改革的有序、可控，保障改革按预定目标前行。绝不能照搬其他国家的本本理论，按照所谓新制度经济学的逻辑来。设计农村建设用地的改革路径，必须十分尊重各地改革试点的实践经验。

总之，集体经营性建设用地入市范围要在坚持农村建设用地总量不突破的前提下，通过统一规划，调整优化用地结构和布局，再按规划实行严格的用途管制。只有这样，才能充分释放集体土地资源资产潜力。

（二）入市范围的具体确定

1.试点调研成果

从我国农村土地制度改革实践看，农村集体经营性建设用地入市范围已经有了较大拓展。2014年，本课题组完成的农业部定向委托课题“城镇化背景下农村集体经营性建设用地入市问题研究”，曾选择农村土地制度改革有影响的地区（广东广州、浙江嘉兴）、国务院批复的改革试验区及国土资源部批准的农村集体建设用地流转和城乡建设用地增减挂钩试点地区（四川成都、重庆）、新型城镇化建设有特色的地区（山东德州、湖北荆门、云南丽江）开展调研。[9]从样本地区实践看，农村集体经营性建设用地入市交易品种包括实物（集体建设用地使用权）和指标（“地票”）两个大类（注释专栏1）。比如成都、广州、嘉兴、湖州和温州等地，农民迁村集中居住后，原村庄的集体建设用地（包括企业用地、宅基地、公益和公共事业用地）经按批准的统一规划整治后，按不同方式和途径入市交易：规划为城市建设用地的，一律征收为国家所有，再进入市场交易；规划为农村工业、商业、旅游业等新型产业园区用地的，由原村农民集体直接就地入市；规划为农业用地的，全部复垦为耕地，建设用地节减指标[10]可入市交易。重庆市鼓励进城定居农民退出宅基地，复垦为耕地后建设用地节减指标（“地票”），可入市交易。山东德州、湖北荆门等地，村庄合并及新村（社区）建设过程中，通过“迁村腾地”方式，腾出的建设用地指标虽然未在公开市场上交易，但其结余指标可以获得数量可观的“政府补贴”。显然，在村庄整体搬迁、成片统一复垦，实现耕地占补平衡的前提条件下，可将剩余建设用地指标或剩余已收回集体的宅基地和公共设施用地及公益事业用地征转为国有建设用地或转变为集体经营性建设用地。

注释专栏1

改革试验区的建设用地指标入市案例

案例1 重庆市的“地票”交易

按照《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》（渝府发〔2008〕127号）的界定，“地票”是指“农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标”。农村集体建设用地复垦为耕地后，经区县国土部门验收、登记确认，颁发重庆市国土资源和房屋管理局制定的《地票证书》（证书标明地块、面积等基本信息）即“地票”。“地票”可以入市交易，平均价格20.32万元/亩。“集小成多”形成的建设用地指标，在重庆全市是一笔可观的数字。时任重庆市市长黄奇帆估算：“按照目前村人均水平的80％保守计算，每人能节约建设用地指标0.26亩。未来2至3年，全市约有45万户农民由小村落集中到大村落居住，将节约出建设用地41.3万亩。到2020年，随着重庆1000万农民转户进城，将节约出建设用地指标260万亩。”

案例2 成都市建设用地指标交易

2010年以前，成都市开发企业买进国有用地的同时，必须匹配相应的农村集体建设用地指标。这种做法后来被国土资源部叫停。之后改为国有经营性建设用地使用权“持证准用”制度。根据《关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》（成国土资发〔2011〕80号）规定，“持证准用”具体要求是：“成都市中心城区、二圈层区县（含青白江区）的国有经营性建设用地（不含工业用地）使用权首次出让，竞得人须持有相应面积的建设用地指标签订《国有建设用地使用权出让合同》；三圈层县（市）的国有经营性建设用地（不含工业用地）使用权首次出让，竞得人在签订《国有建设用地使用权出让合同》时，须按照市政府确定的建设用地指标当年最低保护价标准，缴纳竞买宗地相应面积的建设用地指标价款。成都市范围内城镇改造整理出的国有经营性建设用地使用权出让（非首次供应），竞得人不需持有建设用地指标，也不缴纳建设用地指标价款。”成都市建设用地指标主要有两大来源：一是土地储备中心供应的建设用地指标；二是社会投资人投资土地综合整治项目。目前，成都市建设用地指标供应充足，开发企业可以在买到经营性建设用地之后，再到成都农村产权交易所按用地与指标1∶1的比例购买建设用地指标，当前价格为30万元/亩。出售指标的价款全部用于农村土地综合整治。2013年，成都农村产权交易所的建设用地指标交易量接近1万亩。

——资料来源于本课题组实地调查

从近年国土资源部批准的15个农村集体经营性建设用地入市试点地区实践情况看，“大多数试验地区都按照中办〔2014〕71号文件和国土资源部〔2015〕35号文件的相关规定，界定了农村集体经营性建设用地入市范围”[11]。入市范围和途径：一是依法取得、符合规划的工矿仓储、商服等农村集体经营性建设用地，具备开发建设所需基础设施等基本条件，明确在本村范围内直接使用的，可就地入市；二是村组零星、分散的集体经营性建设用地，经复垦整理，在确保建设用地指标不增加、耕地数量不减少、质量有提高的前提下，经试点地区上一级人民政府批准，可按计划调整到本县（市、区）域范围内整合集中入市；三是符合规划、依法取得的城中村集体经营性建设用地，依据经批准的规划开展土地整治，对于国家不征收的，在优先保证城中村居民住房安置等用地后，由农村集体直接入市。(www.xing528.com)

2.入市范围界定

按照以上原则，结合改革试点调研成果，本研究将农村集体经营性建设用地入市范围界定为以下内容。

在城镇规划范围确定的“圈外”，依法取得、符合土地利用总体规划和用途管制的农村存量集体经营性建设用地土地使用权才可以就地入市，包括：乡镇企业、合作社和其他经济组织发生破产、兼并等情形时，其依法取得的、具有生产经营性质的存量集体建设用地；依法取得、符合土地利用总体规划的工矿仓储、商服、旅游等农村存量集体经营性建设用地；国家征收农村集体土地时批准其留用的集体经营性建设用地；已收回集体并实现耕地占补平衡后剩余的原农村宅基地或公共设施或公益事业用地可以就地或异地入市；已收回集体并经过整治实现耕地占补平衡后多余的建设用地指标。

在城镇规划范围之内，即“圈内”，依法取得、符合土地利用总体规划和用途管制的农村存量集体经营性建设用地，需将其转征为国有建设用地后，其土地使用权可以就地入市，所包括的具体类别与上述“圈外”情景一致。

综上，可将农村集体经营性建设用地入市范围进一步概括为：

（1）依法取得；

（2）城镇规划圈外；

（3）符合土地利用总体规划和用途管制；

（4）存量建设用地；

（5）农村集体经营性用地。

若符合上述5个条件的农村集体经营性建设用地可以就地入市；

若符合其中（1）、（2）、（4）和（5）条件的农村集体经营性建设用地可以异地入市；

若符合其中（1）、（3）、（4）和（5）条件的城镇规划“圈内”农村集体经营性建设用地，需要转征为国有土地才能入市。

农村集体新增经营性建设用地不在直接入市范围之内。

（三）新增的和城镇规划圈内的农村集体经营性建设用地暂时不宜直接入市

1.城镇规划圈内农村集体经营性建设用地暂时不直接入市的理由

如果城镇规划圈内农村集体经营性建设用地现在就入市，会产生以下几个问题。

（1）违背了国家的基本制度，且极大地增加城市统一规划、建设和管理的成本。如果允许“圈内”的集体经营性建设用地也入市流转，城镇规划区内的土地将出现国家所有与农民集体所有并存的二元局面，从而与《宪法》中“城市土地国有”的规定相冲突。当然，有学者认为与《宪法》的冲突不能成为阻碍改革的理由，这一冲突可以通过宪法有关条款的解释，必要时甚至通过修改《宪法》予以解决。而且现在城镇中本就有农村集体经营性建设用地——城中村，再新增一些农村集体经营性建设用地又何妨？事实上这些城中村已经成为目前旧城改造和城镇品质提升的一大难点，如果继续增加“村中村”数量，未来的城市规划、建设、改造将会难上加难，而且势必影响城市居住、公共设施、城市基础设施等用地的统筹利用，进而给城镇的统一规划、建设和改造造成巨大困难，这绝非杞人忧天，当今世界各地随处可见的城市贫民窟现象，就是前车之鉴，必须引起高度重视。由于城市土地利用的复杂性，正如本研究第二章所指出的那样，即使最坚定的自由主义者和市场机制捍卫者哈耶克，在其《自由秩序原理》的第二十二章“住房与城镇规划”也不得不承认：“私有财产权或契约自由的一般原则，并不能够为城市生活所导致的种种复杂问题提供直截了当的答案。”他在犹豫中最终还是反对城市土地完全实施市场化配置，原因是城市中几乎任何一块地产的用途，事实上都将在某种程度上依赖于此块地产所有者的近邻的所作所为，而且也将在某种程度上依赖于公共的服务——如果没有此种公共的服务，则各自独立的土地所有者就几乎不可能有效地使用这块土地。

（2）影响城镇化的发展进程。城镇化是现代化的必由之路。城镇化是一个将农村剩余劳动力转化为城市市民，并创造就业机会的过程，推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。加快城市化进程，有利于提升城镇建设品味、构建和谐城镇社区，有利于改善国民整体生活水平。如果允许圈内农村集体经营性建设用地入市，意味着制度允许在城镇中存在集体所有的土地，则城市郊区的农民必然不再有转变为城镇户籍的积极性，保留其农民身份和相应的农民集体成员资格将是其更加明智的选择。如此，便会出现一个像市民一样长期工作和生活在城镇的但却继续保留其农民身份并基于这一身份而持续分享集体所有土地收益的群体，这与城市发展所要求的整体性和系统性是背道而驰的。

（3）影响和谐社会建设。城市是人口高度集聚、产业高度集中、用地高度集约的地域。因此，城市社会关系远比农村社会关系复杂敏感，维系和建设城市和谐社会的任务也更为长期艰巨。一个良好、稳定的土地制度对于城市和谐社会建设的重要性自不待言。但是，在人口城市化和土地城市化高速发展的同时，某种不和谐的因素已经在城市社会中潜滋暗长，这就是由农地非农化所带来的巨大增值收益的激烈博弈，其极端的表现就是频频见诸网络和报端的征地拆迁群体性事件乃至伤人死人恶性事件。不过，根据学者分析，在现行土地制度下，当前城市化中农地非农使用增值收益的分配尚能形成国家与农民之间的相对均衡。一方面，纳入城市化范围的村庄已经从城市化中获得了巨大利益，村民已经成了中国最富裕的农民群体，且他们不是依靠自己劳动或从事风险投资获得的收益，而是坐享土地非农使用的增值收益；另一方面，地方政府不仅顺利地将之前的农地征收为城市建设用地，而且在土地非农使用过程中获得了土地财政收入，正是土地财政收入为地方政府的城市基础设施建设提供了可能。因此，在大多数情况下，政府和农民尚能以双方都可以接受的结果完成博弈（贺雪峰，2017）。现在的问题是，如果将“圈内”农村集体经营性建设用地直接入市，由农民和农村集体获得其绝大多数收益，这不仅会进一步扩大土地增值收益分配不公问题，而且还打破政府与农民在现行制度下业已达成的利益均衡，进一步恶化和谐社会建设氛围。归结起来，正如上文所述，将在几个层面上筑起更深和更难以跨越的利益鸿沟。这几个层面的利益鸿沟，明显有违共享发展理念，都与和谐社会建设不符。

进一步说，无论“城中村”还是“城边村”，只要城市化进程不停止，“圈内”集体土地迟早会全部开发，原集体经济组织终将消亡，继续保留为集体土地将增加产权管理的困难，这一点明显不同于土地私有制下的产权管理（集体组织可以消亡，地主却能子子孙孙不断）。“城中村”和“城边村”土地全部开发后，农民将随之转为城市居民，这时，保护农民利益的正当性基础已不复存在，也就不需要继续保留为集体土地。

2.农村集体新增经营性建设用地暂不宜列入直接入市范围的理由

目前农村存量集体经营性建设用地数量巨大，按现行每年新增国有土地供应数量估计至少还可以用7年，若考虑宅基地有偿回收的数量，则现有存量农村集体经营性建设用地可以使用的年限会更长。因而，从我国人多地少，需要实施严格保护耕地和严格建设用地节约集约利用制度来说，在遵循土地制度改革影响可控的原则下，课题组认为农村集体新增经营性建设用地暂时不宜直接入市，等农村存量集体经营性建设用地都盘活后，再考虑将农村集体新增经营性建设用地列入直接入市交易范围。归纳起来，理由主要有三个：一是从国情出发，实行“两个最严格”的需要；二是从历史经验看，防止在利益诱惑下建设用地的盲目扩张；三是维护社会和谐的需要。因为农村新增的经营性建设用地因区位等条件不同，价值可以相差几十倍甚至几百倍。比如在偏远地区农村建设用地价值还不如耕地，但在大城市的城乡接合部，农村建设用地价值要比耕地高上几十倍甚至上百倍。如此巨大的利差，会使得原本已经高度分化的农村社会阶层进一步雪上加霜，从而引起新的矛盾和冲突，造成新的不平衡和不充分发展。