农村集体经营性建设用地入市改革的利弊分析

（一）集体经营性建设用地入市可能带来的利益

1.有利于盘活农村存量建设用地，提高土地资源利用效率和效益

根据有关部门土地调查数据，到2013年年底全国农村集体经营性建设用地约为4200万亩，占全国集体建设用地总量的13.3％（王世元，2015）。从试点看，由于违法用地未及时统计、变更调查存在遗漏等，各地农村集体经营性建设用地实际存量大于统计数的情况比较普遍。如西部某试点县，确权在册的集体经营性建设用地是5500亩，而缺乏合法手续、未能依法确权的集体经营性建设用地达到7500亩。结合试点分析，保守估计，全国农村集体经营性建设用地存量规模当在5000万亩以上。这些建设用地散布在全国各地乡村，土地利用粗放，经济效益低下，其中还有大量闲置用地或低效用地。如果能通过就地入市或调整入市等途径，目前的5000万亩左右农村集体经营性建设用地有望投入使用，从而显著提高农村建设用地利用效率。

2.有利于新型城镇化战略实施，促进中国经济持续稳定增长

“城镇化是我们最大的内需潜力所在”（李克强，2012）[7]，但随着耕地保护政策的进一步严格执行，耕地后备资源的逐步减少甚至稀缺，耕地占补平衡和占优补优政策落实的难度越来越大，新型城镇化遭遇了严重的“建设用地缺口”瓶颈制约。根据2016年中国国土资源公报，2015年国有建设用地供应量为51.80万公顷（777.00万亩），如果能通过就地入市或调整入市等途径，目前的5000万亩左右农村集体经营性建设用地可供城镇建设用6.4年。随着城镇化速度的放缓和经济进入新常态，那5000万亩左右农村集体经营性建设用地可供城镇建设使用更长的时间，这将极大地缓解城镇建设用地瓶颈，有力地促进中国经济持续稳定增长。

3.有利于优化城乡土地资源配置，降低社会利益冲突风险

相关资料数据显示，全国城乡建设用地总量为3.41亿亩，但城镇建成区5700万亩，承载着5.7亿人，而农村建设用地2.84亿亩，只承载着7.4亿人，全部建设用地中不足17％的城市建设用地却承载着全国多于43％的人口，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。[8]在现行制度制约下，农村集体经营性建设用地不能顺利入市流转，只能通过土地征收实现城镇建设用地扩张，这会增加引发社会利益冲突的风险。如果通过改革允许集体经营性建设用地使用权入市流转，可实现城乡土地资源的优化配置，提高乡村集体经营性建设用地利用效率和效益，还可缩小土地征收范围和数量，降低社会冲突风险，同时化解城市建设用地紧张和耕地保护之间的矛盾。

4.有利于增加农村集体和农民的财产性收入和促进城乡一体化

集体经营性建设用地使用权入市流转，既保障了农民集体土地所有权在经济上的实现，实现土地“权”和“利”的对等，又开辟了农村集体经济组织利用土地资产参与城市建设、分享经济发展成果的有效通道，有利于增加农村集体和农民的财产性收入。同时，还能提升农村社区基本公共服务水平，促进公益事业和城乡一体化发展。浙江省德清县作为全国最典型的农村集体经营性建设用地入市改革试点，截至2017年9月，已经入市宗地135宗、883.74亩，已成交总额1.91亿元，增加农民和农村集体收益1.55亿元，惠及农村居民8.8万余人。

（二）集体经营性建设用地入市可能产生的弊端

1.对土地市场稳健性产生冲击

如果允许集体经营性建设用地使用权入市流转，可能出现集体经营性建设用地供应在较短时间内集中增加，导致城镇化对国有建设用地需求的减少，建设用地市场价格下滑，这对工业等用地相对效益较低的产业而言，是一大利好。但也可能因为在较短时间内供大于求，进一步造成土地的粗放利用；如果允许农村集体经营性建设用地用于房地产开发，则将极大地影响房地产市场。一方面可能会在短时间内降低房价，但另一方面也可能会大量增加商品房的供应，造成城市房价在短期内的断崖式下跌，诱发房地产金融风险，影响相关产业发展，甚至使宏观经济产生较大的波动，从而对整个土地市场秩序和稳健性产生冲击。有一种观点可能会认为这是好事，让农村集体经营性建设用地进入房地产市场，可让不断攀升的城市房价下降，防止出现房地产泡沫。但从国际经验看，房地产泡沫是否出现，与乡村土地是否可进入房地产市场没有必然联系，与是否建立城乡统一市场也没有必然联系。美国、日本、韩国等国家和地区，都曾经多次出现过房地产泡沫，可是这些国家和地区城乡土地市场是统一的。不是允许农村建设用地进入房地产市场，就可以降低房地产泡沫，后者有更深刻的经济和社会原因。(www.xing528.com)

2.使地方政府土地财政难以为继，引发地方政府债务危机

2011—2015年全国地方政府国有土地使用权出让金收入分别是3.15万亿元、2.89万亿元、4.13万亿元、4.29万亿元、3.25万亿元。倘若未来带有经营性质的城镇建设用地主要通过农村集体经营性建设用地入市供给，而不是通过国有建设用地出让来提供，由此土地出让收入和中央新增建设用地土地有偿使用费收入（2015年中央新增费收入是252亿元，地方新增费收入是561亿元）将会显著减少。集体建设用地使用权市场价格飙升，会诱发公益设施用地和公益事业用地的征收谈判难度和征收成本大幅增加，使地方政府的土地财政难以为继，政府投资建设的交通、水利、能源等设施用地和教育、卫生、文化等公益事业建设经费将会面临“断粮”风险。而且，由于国有土地是政府融资的信用工具，国有土地价格下降和出让金收入的减少，均可引发地方政府债务危机。

3.增加土地增值收益分配失衡的风险

一是在农村建设用地所有权、使用权（责权利）边界分割不清、农民集体及其代理人之间的委托代理关系不明确的情况下，很难理顺集体经营性建设用地增值收益分配关系；二是集体经营性建设用地增值收益分配如何在集体和国家之间寻求平衡，也蕴涵着利益冲突的风险。集体经营性建设用地通过市场实现其价值，不仅得益于国家基础设施建设与投资，也有赖于国家的宏观调控与管理，从这个角度而言，国家理应以投资者和管理者的身份在集体建设用地流转过程中获益，国家这部分利益所占份额多大，应以什么形式实现，这些平衡关系把握不当，可能会引发国家、集体和个人之间的利益冲突，至少会大大增加分配失衡的风险。

4.可能出现供地范围扩大化的风险

随着农村集体经营性建设用地入市和价值的提升，所谓“重奖之下必有勇夫”，在利益的诱惑下可能会带动或引发非经营性建设用地趁机入市，从而对土地规划和用途管制带来新挑战。比如，关于集体经营性建设用地入市范围是限定在土地利用规划确定的城镇建设用地范围内（“圈内”）还是“圈外”、是现有集体经营性建设用地（“存量”）还是“增量”的讨论和争论，以及长期以来各地集体建设用地隐形市场的存在，已经表明，无论法律和政策如何界定集体经营性建设用地使用权入市范围和边界，在经济利益驱使下，地方政府和农村集体代理人都有可能不顾土地规划和用途管制的限制，扩大集体经营建设用地入市范围。

5.增加未来城市规划建设和管理的难度

城市规划是协调城市空间布局、合理利用城市土地的工具，是开展整个城市建设的依据，是综合发挥城市经济效益、社会效益和环境效益的综合部署和具体安排各项建设的前提和手段。改革开放以来，我国的城市建设和发展步入了一个新的时期，处于一系列激烈的社会经济生态变革之中，面对经济体制转轨、产业结构调整、城市急剧扩张和城市化进程日益加速等诸多变化，城市扩建、改造将会是常态化。但如果农村集体经营性建设用地入市流转，城市中农村集体建设用地将会增多，大量存在的农村集体所有土地，无疑会增加地方政府改造城市、建设城市和管理城市的难度和成本。目前城市中的“村中村”改造已经是举步维艰，一方面造成大量一直居住在危旧房屋中的居民和农民的恶劣居住条件和环境难以改善，另一方面影响城市的市容市貌以及社会和谐。广州市当下“三旧改造”成本巨大、举步维艰，就是这方面的历史教训。

6.增加导致农村建设用地失控的风险

20世纪末开始的南方诸省集体经营性建设用地入市试点的无疾而终，不应该被忘记。即使像广东这样集体经营性建设用地流转坚持最久、效果最好、赞许也最多的改革，也免不了给人留下很多疑问。比如，珠三角地区乡村建设一度几近失控，大量高产农田被吞噬（估计有数百万亩之巨），留下大片“三旧”土地（数量同样有数百万亩之巨），以及大量非法土地（超过“三旧”土地的1/3）。以广州市为例，全市旧村庄、旧厂房和旧城镇的“三旧”用地面积达到358.66平方公里，占全市城乡建设用地面积的25.29％。其中，旧村庄占比46.5％，旧厂房占比45.9％，旧城镇仅占7.6％。在全市358.66平方公里的低效用地地块中，有224.57平方公里属于集体建设用地，占全市“三旧”低效用地的62.61％，即超过一半低效建设用地是集体建设用地。当年集体建设用地入市改革存在这样或那样的问题，原因是多种多样的，但教训还是应该吸取的。绝不是入市改革就能提高资源配置效率，在一定程度上还会增加导致农村建设用地失控的风险，广东等地的前车之鉴应该谨记。