农村集体经营用地入市改革的价值目标

在既有的制度框架和现实状况的制约下，推进农村集体经营性建设用地制度改革有各种可能的路径，以及不同的理想和愿望。根据不同的理想和愿望，采用不同的改革路径，会导致改革结果截然不同。现行正在进行的农村集体经营性建设用地改革希望达到的目标究竟是什么？

葛洪义在《法理学导论——探索与对话》中指出：“认识是从经验领域发生的，而且只能从可验证或证伪的经验事实出发（包括间接经验），只有通过一定的实证研究的科学手段，才能揭示经验事实内部的规律和结构，组织经验事实。然而，认识世界的最终目的是改造世界，使世界符合人的理想和愿望。这里的人不是脱离社会的人，而是作为实践主体的人，其理想和愿望包含着现实性的人的需要和本质。从这个意义上说，法律是为了人的目的而存在的。”（葛洪义，1996）从价值分析角度，农村集体经营性建设用地改革，其出发点和归宿都要围绕着人的需要和发展而展开，兼顾人的多元价值目标共存与平衡。归纳起来，主要包括下属四种价值目标：自由、秩序、效率、平等。

（一）自 由

自由是人的追求，但自由是相对的，是在法律许可的范围内任意行事的权利。土地是生产要素，为了拥有、使用和处分土地，获得土地收益的相对自由，保障社会经济发展，国家会制定相应的土地制度。新中国成立后，国家制定并颁布了《中华人民共和国土地改革法》，将所有没收和征收得来的土地和其他生产材料，除依法收归国家所有的外，统一、公平、合理地分配给无地少地的贫苦农民所有。同时，还坚持了差别化的土地政策，即进行城市土地（包括城郊土地）与农村土地所有权归属的不同处理。城市地区不适宜平分土地，主要考虑到城市和城郊人多地少，经营方式与农村不同，平分土地不利于城市建设事业的发展，也不利于中央处理城市和城郊土地问题，此时的土地制度设计是以“不损害城市工商业发展”为前提来推进“有限度的土地国有化进程”（邵挺，2015）。这种对于城市和农村土地问题的区别考虑，逐步演变、形成今日的城市和农村两类土地公有制形式。到1982年修改《宪法》，国家在最高法律层面上正式确定了“城市土地国家所有、农村土地集体所有”的根本原则。1998年修订的《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这样的土地制度设计，以保障农民基本的需求，满足城市建设，促进国家社会经济发展为目的。事实上，新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国的经济得到了快速的发展，经济总量成为世界第二。但农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设制度的约束，限制了农民对土地权利市场交易的自由，忽视农民进一步增加财富、发展生产的现实需要。加之户籍、就业等法规规定，也限制了农民的迁徙自由、就业自由，使“农民”一词在很大程度上成为一个身份的标志而非职业的称呼。随着改革开放的不断深入，市场经济的发展给中国社会带来的突出变化是利益关系分化、权利意识觉醒、平等精神增强，而且现行户籍制度的改革使大量农民进城工作，改变了农民完全被约束在土地上的局面。所以，农村集体经营性建设用地改革应顺应这一趋势，以城乡一体化为改革方向，以赋予农民在法律范围内处分其土地权利的自由为价值取向之一。

（二）秩 序

一般认为，“法律应当通过一系列的规范为人的活动确定界限，使一般社会主体能够据此对自己行为的法律后果进行预先估计，从而选择对自己无害的行为方式，但更重要的是，法律必须寻求一种有利于其运转的制度环境，致力于达成一种良好的社会秩序。人类社会秩序是社会主体之间相互作用、相互制约、遵循社会规范而形成的一个稳定的、连续的、有机的统一状态，它具有一致性、确定性、规范性的特征。社会秩序是人类存在和发展的必要前提，是人类社会生活有序进行的保障”（辛鸣，2005）。农村土地制度改革，一方面要强调自由的价值目标，赋予农民在其权限范围处分其权利的自由，另一方面要强调秩序的价值，确保一切主体行使权利必须在法律的框架内，这也是法治的应有之义，是自由的必要含义。当前许多学者在讨论农村集体经营性建设用地改革时往往走向极端，要么高举自由的大旗，视法律对权利的任何限制为对自由的侵犯而大加挞伐，不知即使西方倡导自由的学者也认为法律对自由的限制是必要的，无任何边界的自由是不存在的；要么高呼秩序的极端重要性，其许多主张在维护秩序的目的下，事实上剥夺了农民合法行使其权利的自由。基于此，课题组主张自由和秩序的价值目标的协调，在各自主张其义的基础上，寻求二者的平衡之道。在国家基于用途管制与规划管理对农村土地权利进行合法限制的基础上，对农村集体经营性建设用地进行入市改革。农村与城市在人口集聚程度、土地用途、功能和布局等方面存在的天然差别，导致城市与农村产业结构的重大不同，进而基于农村以第一产业为主的产业结构，而采取的保护耕地和生态环境，限制权利主体以改变用途、违反规划的方式行使权利的措施既属必要也很合理，并非是对其自由的不当干预，世界各国和地区都是如此。(www.xing528.com)

（三）效 率

按照经济学原理，一般认为市场在资源配置上比行政手段更有效率。党的十八届三中全会也强调要使市场在资源配置中起决定性作用。因此，农村集体经营性建设用地入市改革的又一价值目标是与国有土地能够形成一个统一的市场，以提高农村集体经营性建设用地的资源配置效率，盘活农村存量集体经营性建设用地。并且，这是在法律的公平原则基础上的效率，是作为农村集体经营性建设用地法律制度价值目标之一的“效率”，意在通过合理的权利体系和制度之选择与规则设计，使土地所承载的实现农民基本权益、保障农民发展前景的功能得到充分发挥，使农村存量集体经营性建设用地在权利界定、权能体系构建和运作规则设计上得到优化，提升制度运行各环节的效率（陈小君，等，2012）。

（四）平 等

一般认为平等是民法的基本原则，是指导民法立法和司法的基本理念。在集体经营性建设用地入市问题上，平等主要表现在以下三个方面：一是集体经营性建设用地与国有土地应该平等，以彰显《物权法》的平等保护之义。二是相关权利主体之间及其与城市市民之间在分享国家改革发展成果方面应该平等。如经济发达地区城市周边农民和不发达地区城市周边的农民、城市郊区农民和边缘地区农民、城市周边农民和已进城外来农民、已城市化的农村原住民与城市市民之间，因其所拥有的土地权利不同会产生不同的收入差异，法律如何平等地对待这些农民和市民的利益诉求，使其各得其所，而不至于产生不正义的土地食利阶层，这就需要农村集体经营性建设用地入市改革制度设计以平等为原则，同时与征地制度改革和农村宅基地制度改革相协调和平衡，以地利共享为依归，合理安排我国的农地“三块地”制度改革。

更具体地说，还要充分考虑以下五个方面的平衡：第一，是在被城市化的“村民”与占全国90％以上的广大农村村民之间，前者将因其地利而坐享城市经济增长越来越大的好处，后者将因征收改为入市后政府土地收益的减少而愈发得不到财政转移支付的照顾。第二，是在城市化地区的特殊“村民”与城市中的普通市民之间，前者拥有地产，生生不息的城市化进程为其带来源源不断的租金收益，从而可以过着养尊处优的食利生活；后者没有地产，生活来源全靠自己勤劳的双手，财富起点较低导致多数人上升空间有限，终其一生只能维持普通生活。第三，是在实行经营性用地入市的村民与执行公益性用地征收的村民之间，前者不仅入市收益较大，且地产“雪球”会随着城市化和城市经济的持续发展越滚越大；后者实行一次性补偿或按规划用途征购，不仅即期收益存在差距，且缺乏后续的收益机会。第四，是在城市化的“原住民”与进城农民工之间，前者可以不劳而获，不少人因为城市土地开发成为千万富翁甚至亿万富翁；后者终日劳碌，大多只能勉强维系生活，还享受不到城市教育、医疗、社保、文化等福利待遇和基本公共服务，始终徘徊在城市边缘，成为新的人口二元结构问题。第五是在城市化的村社内部，土地集体所有所带来的巨大收益如何分享，从成员权到管理权，都充斥着复杂的利益博弈，甚至包藏着丑陋的交易关系。以上五个层面的利益鸿沟，明显有违共享发展理念，都与平等的价值取向不符，是入市改革需要高度关注的重大问题。