农村集体经营性建设用地入市制度的政策依据

（一）人民公社时期农村集体建设用地使用权的出现背景与政策

集体经营性建设用地是农村中的非农产业特别是农村工业的空间载体，而农村中的非农产业早已存在，1950年《土地改革法》中还专门规定：“地主兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产，不得没收。不得因没收封建的土地财产而侵犯工商业。”从初级社到高级社，集体经济不断发展，公有性质的“集体建设用地”相应增加。1958年的“大跃进”和人民公社化运动，在全国范围内更是掀起了大办农村工业的热潮，几千万劳动力投入以挖煤、炼钢为主的农村小型工业，还有农村学校、乡村医院、公社食堂等公益设施建设。据原农林部计划局统计，1958—1960年三年内因城镇工矿用地扩张就占用耕地2500万亩，形成新中国成立后第一个占用耕地的高峰。但在其后的经济工作调整中，农村企业发展停滞，数百万亩用地退耕。进入20世纪70年代后，整体形势趋于稳定，经济有所回升，各地人民公社开始大办农机修理等社队企业，以补充城市生产能力的不足。到1978年，社队企业已有152.4万个，就业人数2826.6万人，拥有固定资产229.5亿元，用地规模约为133万公顷。[4]

自《红旗杂志》（1958年7月）发表《嵖岈山卫星人民公社试行简章（草稿）》始，经土地改革分给农民所有的土地，逐渐“都”归农村集体所有。具有农村人民公社小宪法之称的“六十条”第二十一条明确规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”[5]。这是我国《宪法》第十条规定[6]的历史基础。此时，集体建设用地使用权是以农村集体的名义取得和使用的，且使用权均为无偿取得，形成了集体所有的土地。当时集体建设使用土地，报批或备案手续可有可无。这一时期，农村集体建设用地使用权与所有权并没有完全分离。

（二）改革开放以来农村集体建设用地使用权法律制度逐步确立

改革开放后，随着农村联产承包责任制普遍推开，农业生产力的提高大大解放了农村剩余劳动力，农村资金积累也大大增加，接踵而至的是乡镇企业的异军突起。在其后的30多年中，乡镇企业发展经历了跌宕起伏的过程。1978—1983年是社队企业恢复发展阶段，在吸收消化大量农村富裕劳动力的过程中，社队企业迅速壮大，总产值由493.07亿元增加到1016.83亿元，年均增长率为15.6％。我国乡镇企业异军突起，客观上促进了农村集体建设用地所有权和使用权的分离。当乡镇企业出现破产、兼并等产权变更需求时，由于土地使用主体不再只是原来的集体经济组织，农村集体建设用地使用权已经事实存在，并独立于集体所有权。

1982年2月国务院发布的《村镇建房用地管理条例》是我国政府最早的有关农村建设用地使用权的规章，其中第四条规定：“农村人民公社、生产大队、生产队的土地，分别归公社、大队、生产队集体所有。社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。”该条例还明确了社队企业、事业单位申请建设用地的统一规划、用地标准、申请和审批程序。该条例的颁布实施，标志着我国农村集体建设用地使用权在法规和政策体系中正式确立。1984年中央1号文件提出“现有的社队企业是农村经济的重要支柱”，中央4号文件同意将社队企业改名为乡镇企业。1986年的《土地管理法》对乡（镇）村建设用地进行了专章规定，明确了乡（镇）村建设用地的范围及具体使用程序。这一系列政策措施直接改善了乡镇企业的发展环境，乡镇企业进入了高速增长阶段。到1988年，乡镇企业总产值增加到6495.66亿元，年均增幅为39.9％；企业个数增加到1888.16万个，年均增幅37.2％；企业职工人数增加到9545万人，年均增幅16.77％，创造了全国近1/5的工业总产值。当然，这一时期也是乡镇企业占地的高峰期。据统计，1985年和1986年全国耕地面积分别减少了2500万亩和1600万亩，乡镇企业建设和农民建房约占其中的20％（王先进，1988）。

1988年9月，十三届三中全会提出治理经济环境、整顿经济秩序的改革方针，乡镇企业进入整顿提高阶段。此后三年，乡镇企业发展有所放缓。1992年邓小平南方谈话肯定“乡镇企业是中国特色社会主义的三大优势之一”，国务院连发几个支持文件，乡镇企业进入新一轮高速发展。1995年国家土地管理局发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》，明确提出了集体土地建设用地使用权的概念。1998年《土地管理法》第九条：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”第十一条第二款：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”从1992年到1996年，乡镇企业总产值从17659.7亿元猛增到68343亿元，年均增长率为41.86％，并再次出现占地高潮。据统计，1985—1995年，全国乡村集体企业仅占用耕地就达到1126万亩。1997年，《乡镇企业法》颁布实施，但其后的国内外经济环境对乡镇企业十分不利，乡镇企业发展总体上进入转型提升时期。(www.xing528.com)

（三）农村集体经营性建设用地使用权流转制度确立与政策演变

计划经济至改革初期，农村集体经营性建设用地使用权严禁流转。“六十条”规定：“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”这一时期，农民宅基地、社队公益用地（如办公用地、学校用地等）以及社队企业用地等集体建设用地使用权完全禁止自由流转。1982年《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”《土地管理法》第二条规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”《民法通则》第八十条也规定：“土地不得买卖、出租、抵押或以其他方式转让。”改革开放初期，农村一些地方出现了土地使用权流转现象，但其流转都是自发形成的，没有政策依据，规模也较小。

1985年的“中央1号文件”《关于进一步活跃农村经济的十项政策》最早“允许农村地区性合作经济组织按规划建成店房及服务设施自主经营出租”。1988年4月，《宪法修正案》将“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，第一次明确了土地使用权可以独立于所有权而进行流转。与宪法修正案相配合，1988年12月《土地管理法》第二条补充规定，“国家依法实行土地有偿使用制度”，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。政策和实践层面探索农村集体建设用地使用权流转，先后经历了两个阶段。

一是开展农村集体建设用地使用权流转探索和实践。首先，各地方政府通过政府规章等手段推动农村建设用地使用权流转，进而促进国家相关政策调整。1996年，在国家土地管理局支持下，苏州市颁布了《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》；1999年11月开始，先后在安徽芜湖、江苏苏州、广东南海等9个市区开展集体建设用地使用权流转试点工作。2001年10月，经国土资源部批准，安徽省成为集体建设用地流转“立法试验省”，旨在为国家修订相关法律提供经验。2005年10月1日实施的《广东省集体建设用地使用权管理办法》，是我国首部关于农村集体建设用地使用权流转的地方政府规章。2006年10月30日，湖北省人民政府发布《湖北省农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》（2007年1月1日起施行）。2008年8月25日，河北省政府颁布《河北省农村集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》（2008年11月1日起施行）。地方政府的探索实践促进了国家关于农村建设用地使用权流转政策的调整。2003年，《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》（中发〔2003〕3号）提出：“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题。”2004年10月，国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》提出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2005年，根据《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，国土资源部开始在浙江、江苏和四川成都等地试点城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策。2007年6月，国家发改委批准四川成都和重庆成立“统筹城乡综合配套改革试验区”。2007年年末，武汉和长沙被批准为“资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区”。这些试验区均涉及“城乡建设用地增减挂钩”和农村集体建设用地使用权流转。2006年国土资源部出台的《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》指出：“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”2008年1月《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》针对当时农村集体建设用地流转的混乱，再一次要求要“严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围”。

二是深入推进农村集体经营性建设用地使用权入市改革。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次提出了建立城乡统一的建设用地市场等改革目标。《决定》明确提出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”与十七届三中全会《决定》相配套，2009年，国土资源部在《关于促进农业稳定发展持续增收推动城乡统筹的若干意见》中强调：“规范集体建设用地使用权流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场，并将制定出让、转让办法。”2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调“建立城乡统一的建设用地市场”，对如何建立城乡统一的建设用地市场的原则和方式进行了更加详细的表述，指出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。……建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。”2014年年底、2015年年初，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号）和《关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35号）两份文件相继出台，明确农村集体经营建设用地入市改革试点地区，要从符合规划的农村集体经营建设用地就地入市、村庄内零星分散的集体经营性建设用地复垦调整入市、“城中村”集体建设用地整治入市等三个方面，探索农村集体经营性建设用地入市范围和途径。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》（中办发〔2015〕49号）进一步明确：“集体经营性建设用地改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国家建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。”此后，各部委对农村集体经营性用地入市的具体措施展开了积极的探索。2016年4月，财政部、国土资源部联合发布《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41号），就“规范农村集体经营性建设用地土地增值收益管理”做出规定；同年6月发布《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（银监发〔2016〕26号），允许入市和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权开展抵押贷款。至此，关于集体经营性建设用地与国有土地“同地同权同价”入市，在中央政策层面已经确立，试点工作已经展开，剩下的是在试点经验和吸纳各方意见的基础上，对相关的法律进行修改。

综上，我国农村集体经营性建设用地使用权流转，在政策层面上是逐步放开的；在路径上，先支持各地方政府通过政府规章等手段推动农村建设用地使用权流转，进而促进国家相关政策调整；在内容上，先探索集体建设用地使用权的确立，再深入到集体经营性建设用地使用权入市改革。法律制度建设相对于政策创新是滞后的，至今，《宪法》《土地管理法》和《物权法》等相关法律，放开的是农村土地承包经营权流转，而农村集体建设用地使用权在原则上仍然禁止流转。集体经营性建设用地使用权只是在满足条件的情况下才允许流转。