农村集体经营性建设用地的定义与意义

2004年《土地管理法》第四条对“建设用地”概念作了界定，“……建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”，按土地所在地域的不同可分为城市建设用地和农村建设用地。依照《宪法》《物权法》《土地管理法》的相关规定，城市土地以国家所有为主，农村土地以集体所有为主，故而可以将建设用地划分为城市国有建设用地和农村集体建设用地。随着《土地管理法》的颁布实施和逐步完善，国有建设用地使用权的概念、范畴、标准、规划、申请、审批以及使用主体、使用范围、使用权流转等方面，形成了相对完善的法律制度框架，但在农村集体建设用地方面的规定却不是很明确。参照“建设用地”的概念，可以将农村集体建设用地界定为：农村集体所有的建筑物和构筑物用地，包括农村居民点用地、公共设施用地、农村道路用地、村集体所有的水利设施用地、乡村旅游用地、乡镇企业用地、农村仓储用地、农村商服用地等。何为农村集体经营性建设用地？正如上文所述，学界的认识也有分歧：有学者认为集体经营性建设用地等同于集体建设用地；有学者将宅基地排除在外的其余农村建设用地都看作农村集体经营性建设用地；也有学者仅将乡镇企业用地和一些连片的废弃地界定为农村集体经营性建设用地，或将乡村集体经济组织和农民个人能投资进行各种非农业建设所使用的土地归为农村经营性建设用地；还有一些学者认为只有乡镇企业用地才属于农村集体经营性建设用地（李冀东，2014）。其焦点是集体经营性建设用地中的“经营性”究竟是指什么？

“经营性建设用地”概念出现在21世纪初。2002年国土资源部11号令《招标拍卖挂牌国有土地使用权规定》首次使用“经营性用地”概念，11号令第四条规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。2003年8月，国土资源部《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号）第十六条规定中出现了“……需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的……”表述。2007年国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》在列举“经营性用地”时，增加了工业用地（包括仓储用地）。从这些规定中可以看出“经营性用地”是指用于商业、旅游、工业、娱乐等具有营利性质的经营活动用地。按照《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这一规定暗含着农村建设用地可分为三类：宅基地、公共设施及公共事业用地、乡（镇）村企业用地。前两者用地不具有“经营性”，“乡（镇）村企业用地”属于农村集体经营性建设用地。(www.xing528.com)

2008年10月12日十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次使用了“农村集体经营性建设用地”一词。虽然何谓“农村集体经营性建设用地”仍然没有明确的法律界定，但依据上述分析，课题组研究认为，将国有“经营性用地”内涵延伸到集体建设用地中，可将在农村除通过划拨取得的宅基地和公共及公益设施用地外，其他具有以营利为目的的经营性活动用地都称作农村集体经营性建设用地，包括乡镇企业用地、乡村旅游用地、乡村娱乐用地、乡村民宿用地、已收归集体所有的房屋用地（已经退回集体的原宅基地）等用地。