《宪法》第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。”《土地管理法》第八条第一款规定：“城市市区的土地属于国家所有。”《物权法》第四十七条规定：“城市的土地，属于国家所有。”据此，如果允许城镇规划区内的农村集体经营性建设用地入市，则会导致城市内的土地既有国家所有土地又有集体所有土地的局面，这与上述法律的规定是直接冲突的。为此，有实务部门人士指出，农村集体经营性建设用地直接入市，将会开启城市土地所有制的二元时代，处于城市规划区范围内的农村集体经营性建设用地一旦进入市场，城市土地将不再完全属于国有，因而《宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”的规定的修改势在必行。《宪法》第六十四条规定：“宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过，就可修改。”这可以通过宪法修正案的方式，对宪法部分条文进行修改，也可以重新改写形式，即将原来宪法重新改写。不管哪种形式，在当前情景下是否具备启动修改《宪法》的条件和必要性？因而有学者认为，在修宪前，可以考虑由全国人大常委会行使宪法解释权，明确《宪法》第十条规定的“城市的土地属于国家所有”仅是对宪法颁布时之现状的确认而非对未来发展的要求，城市的土地可以属于集体所有。这样的解释可行吗？符合程序吗？另有学者主张，不修改《宪法》和《土地管理法》的相关条款，农村集体建设用地入市范围仍然包括规划区内外，但规划区内新增建设用地可实施国家征购，这样既可以保障城市土地的统一规划、投资、建设、开发和管理，保障现有城市土地开发和供应制度的持续性，还可以使农村集体经营性建设用地入市改革的力度保持不变。但如果对城市规划区内的农村集体经营性建设用地一律实施征购，那改革后的城镇规划范围内的农村集体经营性建设用地的买方是唯一的，这与市场经济运行要求差距较大，且它与改革前的区别是不具有入市的强制性和具有不同地块入市价格的差异性。前两种观点虽然在是否修改《宪法》和《土地管理法》的相关条款以及解决城市土地的归属问题上有所分歧，但二者都主张可出让的土地范围应包括规划区内、区外的土地。第三种观点是，将集体经营性建设用地入市范围限制在现状存量农村集体经营性建设用地范围之内，这样的改革完全是在符合《宪法》和《土地管理法》的相关条款的限定，但农村集体经营性建设用地入市范围比较小，改革力度较小，甚至有人认为改革是不成功的。
可见，《宪法》中“城市的土地属于国家所有”和《土地管理法》中“城市市区的土地属于国家所有”等条款是否需要修改，以及能否修改，已成为本次改革的又一个焦点问题，也涉及国家的基本制度问题，这将直接影响农村集体经营性建设用地入市的范围、形式和改革路径。(www.xing528.com)
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