焦点问题：收益归谁？

土地增值收益分配问题是经济学和政治学领域的重大课题，是各级政府、土地所有者和使用者等利益相关者、学界和市民都关注非常的问题，中外学者在长期研究中，形成“涨价归公”“涨价归私”“公私兼顾”等不同学说。

（一）“涨价归公”说

英国经济学家约翰·穆勒在1848年出版的经济学著作中，提出应把土地自然增长的价值收归社会所有，“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长……他们不干活儿，不冒风险，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”美国经济学家亨利·乔治进一步发展了这一学说。他指出：“土地的价值（或者经济学上的地租），如我们所知，完全不是劳动或资本这种要素制造的，表示的仅仅是占用土地得来的好处。土地价值不表示生产的报酬……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响。”现代城市规划奠基人埃比尼泽·霍华德不仅提出“田园城市”构想，还认为可以用城市人口增加所形成的“自然增值”即租金收入解决“田园城市”的全部收入来源，“显然向任何特定地区大规模迁移人口，肯定会导致所定居的土地相应地增值”，“田园城市属于托管人，他们受全社区的委托掌管这些土地，因而逐渐上涨的全部增值就成为这座城市的财富”。

孙中山先生深受上述学说影响，比较系统地提出了“涨价归公”思想。在1906年的一次演讲中，他说：“兄弟所最信的是定地价的法。比方地主有地价值一千元，可定价为一千，或多至二千，就算那地将来因交通发达价涨至一万，地主应得二千，已属有益无损，赢利八千，当归国家。这于国计民生，皆有大益。少数富人把持垄断的弊窦自然永绝，这是最简便易行之法。……中国行了社会革命之后，私人永远不用纳税，但收地租一项，已成地球上最富的国。”后来，他在《中国革命的社会意义》一文中写道：“上海房产地价百年来增加了一万倍。中国处在大规模的工业发展的前夜，商业也将大规模地发展起来，再过五十年我们将有许多上海。要能预见未来，我们必须是有远见的人，而且要现在就做出决定，使地产价值的增值额，成为创造这一价值增值额的人民的财产，而不是成为那些侥幸成为土地私有者的个别资本家的财产。”按照上述思想，孙中山系统提出了平均地权的政策主张，即“自报地价，照价征税，照价收买，涨价归公”。

孙中山“涨价归公”思想在我国学界影响深远。在台湾学者中，林英彦的观点（1999）较有代表性，“站在人民的立场来说，土地被征收，当然是补偿越多越受欢迎，但就平均地权的理论来说，以市价补偿不见得合理”；“目前之土地市价，除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予以补偿，其不合理之情形至为明显”。在大陆学者中，贺雪峰无疑是“涨价归公”思想的忠实拥趸，他认为（2005）：“城郊特定位置的土地非农使用增值收益来自经济发展和城市扩张，正是全国人民的经济发展以及理应造福全国人民的城市化，才将土地非农使用的增值收益附着在特定区位土地上，这样的土地增值收益与恰好位于这块土地上的农民个体努力没有关系。而中国经过新民主主义革命和社会主义改造，已经消灭土地私有制，消灭了土地食利者阶层，从而可以做到特定区位土地非农使用的‘涨价归公’，以及‘地利共享’。……本来中国已经消灭了土地食利者，这正是中国可以创造经济发展奇迹的原因，我们现在就完全没有必要再造一个土地食利者阶级出来。”媒体不时报道的拆迁“暴富村”“土豪村”新闻引起网络围观，成为社会对这种“食利者阶级”不满和支持“涨价归公”观点的最好注脚。

我国现行法律规定，集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地，征收土地按照被征地的原用途给予补偿。这些规定垄断了非农业建设的供地渠道（国有土地），固定了土地征收的补偿基准（农用地产值），将农用地转用于非农业建设用地的增值截留在政府供地环节，实际上遵循了“涨价归公（国）”的原则。

（二）“涨价归私”说

“涨价归私”说在中外学界也不乏支持者。值得注意的是，随着我国产权制度改革不断深化，质疑“涨价归公”，支持“涨价归私”或“涨价归农”的声音逐渐多了起来。其主要理由如下（郑振源，2006；刘正山，2007）：(www.xing528.com)

第一，“涨价归公”不符合商品经济的价格形成机制。商品价格不取决于原来的用途，就像你家一只祖传的古碗作为古玩上市时不能按照原来吃饭的用途定价。商品价格也不像亨利·乔治所说的由其成本决定，比如一台笔记本电脑不会因为它从1000公里外运来就比从1公里外运来要卖得贵。商品的价格只取决于供求关系，比如2003年“非典”期间各地板蓝根大幅涨价，就是供求关系决定的（实际上这类与供应者“无关”的涨价现象比比皆是），国家不能要求板蓝根“涨价归公”，同样也不能因土地区位条件、供求关系的变化要求“涨价归公”。

第二，“涨价归公”不符合商品生产和分配方式。在商品生产中，作为生产要素投入劳动、资本、土地，其交换方式是等价交换，其分配形式（指初次分配）就是工资、利息和利润、地租。投入地产，获得地租，符合商品生产和分配规则，没有什么公平正义问题。

第三，“涨价归公”不符合社会主义市场经济要求。我国实行多种经济成分并存的市场经济体制，分配制度已由单一的“按劳分配”改为“按劳分配为主体、多种分配方式并存”。集体经济组织放弃了农地使用权，从而对土地增值做出了重要贡献，按贡献取得增值收益合法合理。

（三）“公私兼顾”说

在“涨价归公”与“涨价归私”之争愈演愈烈之际，一些学者选择了折中的“公私兼顾”看法。比如，有学者分析认为：“实行‘涨价归公’制，完全否定原土地所有者的开发权，不能保障失地者的基本利益，只是保障了社会利益；在实行‘涨价归私’制的条件下，则仅能保障失地者的利益而不能兼顾在耕农民和社会的利益。……汲取以上两者的优点而摒弃其弱点，便意味着应当实行‘私公兼顾’制”（周诚，2006）。有学者干脆认为：“土地是农民世世代代赖以生存的资源，使用权是农民的，放弃使用权也是农民的权利。让农民自己议价，可以增加农民的财产性收入。所以我主张，不要土地涨价都归政府，或都归土地所有者，要分成，找到大家都能接受的比例。”（周其仁，2012）

究竟农村集体经营性建设用地入市收益归谁？一直都处在激烈的争议之中。2014年中办下发71号文《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，并在其中明确提出，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。它明确要求，“农村集体经营性建设用地入市，农村集体经济组织取得出让收益，政府应综合考虑形成土地增值收益的因素，从当地实际出发，确定合理比例收取土地增值收益调节金，以实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的土地增值收益在国家和集体之间分享比例的大体平衡”。财政部等部门联合制定了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，规定“调节金分别按照入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20％～50％征收”。在这之后，关于集体经营性建设用地入市收益分配的争论并未就此销声匿迹，土地收益归功、归私还是公私兼顾仍是众说纷纭。而且就是按照2014年中办下发71号文后的改革试点县市，他们在政府与集体之间的收益分配比例、不同集体之间的收益平衡、集体经济组织内部的收益管理等方面的做法，以及专家观点尚存分歧，对征收土地增值收益调节金本身也存在不同看法。有人甚至批评，“这个办法在理论上是错误的，在实践上对建设城乡统一的建设用地市场是有害的，不符合市场经济体制的要求”。理由是，地租是土地所有权的经济体现，政府不是集体土地的所有权人，不应在集体土地的增值收益（地租）中分一杯羹，也就是不应该征收土地增值收益调节金（郑振源，2017）。