坚守土地增值收益分配的底线

现代基因科学研究表明，多巴胺是一种行为的催化剂，它促使人们去寻找感到愉快的事情，找到之后就会产生快感。在大脑深处有一片被称为伏隔核（nucleus accumbens）的区域，该区域含有丰富的神经元，这些神经元产生多巴胺并对其做出反应。伏隔核是大脑的兴奋区和快感中枢，在此区域中释放多巴胺就会使人感到极度愉快。人类的欲望基因素读数最高，在影响人类行动的所有基因素中占据第一位。人的欲望有无限膨胀的趋势，这种膨胀会给人体带来本能的愉悦感。或者说，人的欲望是无止境的。不少研究者通过大量的问卷调查，问农民分享土地增值收益的比例应该达到多少才满意，答案自然是越多越好，由此得出了政府损害农民利益的结论，这是违背科学常识的。若果真如此，政府所代表的公共利益也会因此受到严重损害。当然，由于农民经常是弱势群体，土地增值收益分配政策适度地向集体和农民倾斜是必要的。可是，任何的倾斜都是有限度和底线的，土地增值收益分配必须遵守以下三条底线。

（一）不能造成不同群体的“暴利”和“暴损”

在土地用途管制的制度框架下，正如前文所述，土地价值在不同地块之间存在转移机制。当某些地块规划为建设用地或者可以高强度地开发，其价值就可以得到充分实现；而对另一些地块因为限制发展使其价值变得较低。如果只是点对点地进行土地增值收益分配或共享，就会造成开发地块的“暴利”和未被开发地块的“暴损”，这将会引起新的社会矛盾和不公平。因此，需要设计一些机制来调和这种“暴利”与“暴损”。由于村社集体是一个利益共同体，具有明确的边界，内部比较容易实施公平与效率兼顾的原则，使得“新集体主义”能较好地实现土地增值收益分配。它将部分土地增值收益保留在村社集体内部，既实现了“失地人员无后顾之忧”的征地补偿机制设想，又防止了土地食利阶层的产生，从而解决了土地增值收益中的两对矛盾，即积累与分配之间的矛盾，即保障失地人员无后顾之忧与形成食利阶层之间的矛盾。“新集体主义”还找回了农村土地集体所有制的政策内涵，有助于化解征地拆迁过程中地方政府与钉子户的恶性博弈。从当前的土地制度来看，我国实行的是农村土地集体所有制，但是在以往的征地过程中，集体却很少获得征地补偿，这原本是一种比较奇怪的结果。流行的观点是，集体所有也就是农民所有，因此全补给农民也没错，况且，补给集体，只不过是为更多的人提供了又一次贪污的机会。这种观点实则是因噎废食，因为集体的外部性并不能用取消集体的方式来解决，相反，实践证明找回集体是有其深刻的内在需求的（黄延廷，2011；杨丙军，2012；李元珍、杜园园，2013）。因此，以全体村民的土地入股来组建“新集体主义”的合作社，是一种重要的创新路径。已有研究也表明，市场经济条件下村社合作制的股份化“新集体主义”，比独家独户或分田单干更有效率，也更能兼顾公平（李昌平，2011）。

（二）不能造成现代化进程的“突降”和“停滞”

中国以土地出让金为主体的“土地财政”制度，虽然受到了很多质疑和批评，其弊端实际上也是所有研究土地问题的人都很清楚的，但30多年来中国社会经济发展的实践无不充分证明，这一制度促进了整体经济的快速增长，促进了地区间经济发展的竞争激励，提高了土地资源的配置效率，较好地实现了中央与地方政府之间的“合约效率”、地方政府与用地者之间的“合约效率”。这一土地制度的创新，对中国经济发展的腾飞和现代化进程是做出关键性贡献的。但有不少土地征收研究者总是把政府与农民看作是对立的状态，似乎政府就是一个腐败和低效率的机构，所得的土地增值收益都是用于无效的个人“形象工程”。当然，这种现象是存在的，是需要治理的。可是，研究者的调查表明，土地收益的绝大部分主要是用于城乡发展建设的，它有力地加快了中国现代化的发展进程。从表7.1可见，X地在2001—2012年的12年间，在全部232.68亿元的出让收益总支出中，城市基础设施建设支出排第一位，占37.73％；征地拆迁补偿支出排第二位，占20.92％；土地开发支出排第三位，占11.19％；农村基础设施建设支出排第四位，占10.13％；土地整理、基本农田建设和保护支出排第五位，占6.39％；其他支出比较多的还有补助被征地农民和保障性安居工程建设。在全部土地收益支出中，用于“三农”的支出累计125.92亿元，占54.12％。很显然，如果将当下政府所取得土地收益的大部分都归于城乡接合部被征地的农民，则部分城乡接合部农民由于占有良好的区位在原本已经相对比较富有的基础上，确实是更富了，也可能是暴富了，也实现了某些研究者长期以来不断追求“还权于民”的愿望，可是政府没有钱了，大部分未被征收土地的农民贫困依旧，其相对贫困可能更加突出。由此，因为政府缺乏资金，城乡基础设施建设就难以快速推进，现代化进程就可能会出现“突降”和“停滞”，上文述及的印度案例，就是这方面的有力佐证。有研究者马上会用简单的美国案例否定这种分析，可是这些研究者并不清楚当年美国在进行快速工业化和城市化的进程中，土地并不像中国当下这样稀缺，土地价格也不像中国当下这样昂贵，土地增值收益也不像中国当下这样巨大，而且美国的地租曲线在城乡接合部大都是收敛的，土地征收后的用途改变并不带来像中国当下如此巨大的利差，而且美国的经济增长很大一部分源于对外扩张，这就是所谓的国情不同。或者说，中国快速现代化进程的条件和背景与美国是很不相同的，中国人多地少，资源稀缺，也不能像美国那样通过对外扩张维持经济增长。因此，适度提高被征收土地农民的补偿标准并参与一定的土地增值收益分配是必要的，比如从原来所得10％提高到20％左右，以保证失地农民的生活水平不降低，但其底线是不能造成现代化进程的“突降”和“停滞”，重蹈印度的覆辙。农村土地制度改革，很重要的内容就是使土地增值收益分配更加合理。在世界范围内，似乎从来没有听说过只保护少数人资本收益的那种改革叫改革。可是唯独在国内，一部分人把保护少数人的土地资本收益作为改革的核心内容，这是需要防止和引起关注的不良倾向。(www.xing528.com)

表7.1　X地2001—2012年土地收益支出结构

资料来源：吴次芳.全球土地2013：热点与前沿[M].杭州：浙江大学出版社，2014.

（三）不能造成失地农民生计的“下降”和“流浪”

土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础。拥有土地是农民与社会其他人群相区别的一个重要特征，也是农村家庭的核心秉性。由于农民拥有稳定的土地使用权，来自于土地的收入成为农民最基本、最可靠的收入来源，是家庭生计最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。土地对农民的社会保障有6种功效：生活保障功效、提供就业功效、直接收益功效、子孙可以继承功效、土地资产增值功效、免得重新获取时掏大笔费用的功效等。因此，土地征收不能造成失地农民生活水平的下降和长远生计的保障缺失，这也是必须坚守的土地增值收益分配底线。也就是说，由于全国各地农民生活水平和长远生计保障的成本相差很大，土地增值收益分配可以因地制宜，方式可以灵活多样，但必须保证能够足以支付这些成本，绝不能使失地农民成为“流浪者”。在墨西哥等拉丁美洲国家，因农民大量失地所造成的社会动荡不安，是需要吸取的国际教训。