土地增值收益共享制度的优化设计

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发〔2014〕71号）明确了对于土地增值收益共享的主要改革内容：（1）完善土地增值收益在国家与集体之间的分配机制。政府征收转用农民集体土地，除按规定足额支付征地补偿安置费用外，还可安排一定资金，或通过留地、留物业等多种方式，让农民集体合理分享土地增值收益。（2）健全土地增值收益在农民集体经济组织内部的分配机制。农村集体经济组织以现金形式取得的土地增值收益，按规定比例留归集体后，在农村集体经济组织成员之间公平分配。给集体的留用地或物业等方式形成的资产，可以探索发展土地股份合作等形式，让农民长期分享土地增值收益。征地过程中用于农民社会和保障的资金，必须确保进入农民个人账户。农村集体经济组织取得的收益应纳入农村集体资产统一管理，制定经成员认可的土地增值收益分配办法，分配情况纳入村务公开内容，接受审计监督和政府监管。事实上，该文件对土地增值收益共享的制度已经进行了较好的总体设计。在此基础上，本研究在以下三方面做进一步的深化设计，以提高制度改革成果的可实施性和可操作性。

（一）合理确定国家、集体和农民之间的分配比例

土地增值收益分配是一个复杂的社会经济系统工程，各种研究成果非常丰富，但由于各自所站的角度不同，结论是大相径庭的。本研究认为，以下三方面的研究有较好的科学依据和可操作性，也比较符合中国的国情：（1）据国务院发展研究中心的一项调查结果表明，征地后土地增值部分的收益分配中，投资者占到40％～50％，地方政府占到20％～30％，村级组织占到25％～30％，农民最终拿到的补偿款只占整个土地增值收益的5％～10％。研究认为应当将农民的收益分配比例调整为20％左右，适当压缩地方政府和投资者的分配比例，保持村级组织的分配比例不变。总体原则是保证被征地农民的现有生活水平不降低并有适当提高，长远发展利益不受损（史卫民、杨晶，2016）。按照这一研究，集体和农民的分配比例应该达到45％～50％。（2）农民分享征地增值收益的比例可根据亩均土地年收益资本化法来确定。该方法假设某地块亩均最高最佳年收益为A，贴现率为i，土地出让金为R，当前的征地补偿额为C，农民分享征地增值收益的比例为r。在土地承包经营权长久不变的前提下，该地块的土地承包经营价格P=A/i，则农民分享征地增收收益的比例r=（P-C）/R=A（A/i-C）/R。据对调查区域的典型分析，由公式r=（A/i-C）/R计算出来的比例在20％～30％之间（鲍海君，2009）。（3）本次河北定州、山东禹城、内蒙古和林格尔3个首批土地征收制度改革试点地区对土地增值收益分配进行了深入的研究。山东禹城则是制定出台了《禹城市土地增值收益测算暂行办法》，明确了土地增值收益规模的测算方法以及如何确定国家（政府）、集体、个人三者分配的比例等。内蒙古和林格尔形成了《农村集体土地征收转用增值收益核算与分配方法研究报告》《征收转用农村集体土地增值收益核算办法》，设定了核算公式，根据不同收益获得主体，将出让环节的土地增值收益作为收益核算标准。此外，当地还基于土地增值收益的形成机理和土地增值收益分配过程中参与主体的贡献及分析，从“贡献—风险”角度构建了土地增值收益分配模型，探寻了土地增值收益的合理分配比例和分配机制。综合目前研究成果，中央、地方、集体、农民分配比例为21％、32％、16％和31％（国土资源部农村土地制度改革三项试点工作领导小组办公室，2016）。从这一试点地区的实践结果看，农民和集体分配比例应该达到45％～50％。综合以上三种不同角度的研究成果，结合本研究在本章第二节研究中的理论辨析，认为国家、集体和农民三者之间的分配比例大致可按50％、30％、20％进行。如此，可以比较好地实现土地增值收益在政府、集体和农民之间的共享，有利于促进社会和谐和经济可持续发展。

（二）建构更加多样化的土地增值收益分配方式(www.xing528.com)

可行的土地增值收益分配方式应该是多种多样的：一是探索置换土地安置补偿，就是用一定数量和质量的土地给予被征地的农民。置换土地安置包括“以农换商”和“以地换房”在内的多种方式。前者是指农民的土地被征收后，政府在城镇给予农民一定的商铺用地使用权，农民可经营或出租，不仅解决就业问题，也能为农民提供后续稳定的经济来源。后者指以土地作价的方式对因城市化征地而失去住所的农民提供城镇住房的方式进行安置。二是探索分期和终身货币补偿。将一次性货币补偿改为终身发放或者分期发放，这将防止部分被征地的农民在拿到所有补偿费后，缺乏理性和长期规划，坐吃山空。三是探索留地安置，即将被征收土地在规划确定的建设用地范围内安排一部分建设用地给农民兴办企业、从事经营或招商引资，地方政府在政策、资金、工商、税务等方面提供优惠和支持。四是探索土地债券安置，即对于重点能源、水利、交通等基础建设综合效益长期稳定的建设项目，以土地作价入股或发放土地债券的方式，让被征地农民分红。五是探索工作安置。采取积极的促进就业政策，逐步建立完善的就业培训体系，为被征地农民提供经常性免费就业指导和就业信息服务。

（三）建构公众全程参与土地增值收益分配制度

土地增值收益通常数量比较巨大，又涉及各宗地权利人乃至整个社区居民的切身利益，建立阳光的公众全程参与土地增值收益分配制度是十分必要的。这样既可以提高公众的认同度，也可以促进政府和集体的廉洁、高效。分配方案实施前要广泛告知公众，吸引公众的注意和参与，并且需要对公众进行必要的培训；实施过程中要进行全面公示，引入公众监督机制；实施后也要对公众意见及时收集反馈，及时梳理总结，改进完善。只有提高了公众的认同度，制度的运行才能减少内耗。